Il difficile bilanciamento tra crescita economica e sviluppo democratico in Cina

Daniel A. Bell, Il modello Cina. Meritocrazia politica e limiti della democrazia, Prefazione di Sebastiano Maffettone, Traduzione di Gabriella Tonoli, Luiss University Press, (edizione originale della Princeton University The China Model: Political Meritocracy and the Limits of Democracy, 2015).

Oggetto del libro è riflettere in modo sistematico sul binomio democrazia e meritocrazia.

Ci sono voluti decenni per selezionare un sistema amministrativo equo ed efficiente che scelga dirigenti politici e funzionari pubblici con qualità superiori alla media.  È interessante notare subito che in Cina la stabilità del sistema economico viene valutata in senso negativo in Italia e in Europa in senso positivo. Si può avanzare l’ipotesi che in Cina prevalga la cultura della crescita economica mentre in Italia e nella UE prevalga la cultura giuridica che privilegia la stabilità e/o la cristallizzazione del sistema – probabilmente come reazione agli sconvolgimenti politici conseguenti alla fine della Guerra Fredda e alle fibrillazioni dei sistemi politici conseguenti al riemergere di forze politiche di stampo populista e sovranista.

Secondo Bell, la Cina è una cultura che impara mentre – aggiungo io – quella occidentale, negli ultimi secoli, crede di sapere tutto e di essere sempre al centro del mondo. Bell la definisce “compiacenza autocelebrativa”. I cinesi concepiscono la democrazia più in termini sostanziali che procedurali come invece fanno gli europei, in altre parole, apprezzano la democrazia per le conseguenze positive che essa comporta più che per la bontà delle regole procedurali. Una differenza di non poco conto perché spesso procedure sommarie comportano conseguenze negative.

I paesi occidentali sono democrazie elettorali che Bell confronta con il modello cinese meritocratico. Per entrare subito nel merito Bell ricorda  le quattro tirannidi della democrazia elettorale: 1) quella della maggioranza; 2) quella della minoranza come risulta lampante nel caso in cui si prescrive l’unanimità ma anche in molti altri casi in cui potenti gruppi minoritari riescono a condizionare il processo decisionale a loro favore; 3) la tirannide degli aventi diritto al voto che decidono per tutti per le generazioni future, per gli stranieri, ecc.; 4) la tirannide di individualisti competitivi che tendono a polarizzare il dibattito a danno di chi con il dialogo cerca di proporre soluzioni più armoniose delle varie posizioni e/o interessi.

Sono tre i principali capisaldi del modello cinese: democrazia elettorale in basso; sperimentazione nel mezzo; meritocrazia in alto.  Nelle democrazie elettorali innestate su società poco coese si crea una situazione nella quale discutiamo di tutto ma non siamo mai d’accordo su nulla. In ogni caso il principio “a una persona, un voto” è diventato un dogma. E tuttavia è necessario che ci sia un’alternativa. Secondo me, se non possiamo revocare il suffragio universale, forse possiamo agire sul versante di una rigorosa selezione dei candidati, degli elegibili: possono votare tutti ma si possono porre delle ragionevoli restrizioni alle candidature, magari lasciando fuori gli outsider quelli che non si sono mai occupati di politica e/o gli aspiranti dittatori dichiarati. Tema quest’ultimo ovviamente molto delicato che va a cozzare contro la libertà di pensiero. Ma il diritto al voto non può identificarsi meccanicamente con l’elettorato passivo che richiede competenza, esperienza operativa, credibilità, qualità morali, ecc. La domanda è: perché in politica chiunque (rectius i più ricchi ed i più ambiziosi) possono liberamente candidarsi quando nel settore privato ciò non è possibile? Io non posso liberamente candidarmi a dirigere una società di assicurazione, una banca, o un’impresa privata qualsiasi. E questo problema si pone sia in un sistema politico monopartitico come quello cinese ma anche e – a maggior ragione – in contesti pluripartitici competitivi. C’è evidentemente un problema di competenze da valutare e di fiducia da assegnare da parte degli azionisti. Ma il rapporto di agenzia è più difficile da attuare in un contesto allargato come quello delle elezioni nazionali e ad esempio delle elezioni dirette del Presidente degli Stati Uniti d’America. E non basta auspicare che anche gli elettori dovrebbero fare la loro parte per scegliere governanti saggi perché gioca contro l’ignoranza degli affari politici che Bell pensa di risolvere con una istruzione obbligatoria di 12-13 anni. Sappiamo che Somin non ritiene sufficiente una misura del genere perché non c’è dubbio che nell’ultimo secolo in molti paesi c’è stato un forte aumento dell’istruzione di base ma non ha prodotto gli specifici risultati auspicati perché ci sono elettori che benché meglio istruiti non hanno tempo o voglia di occuparsi di politica e ci sono gli ignoranti razionali quelli che non sapendo come valorizzare anche nelle relazioni sociali una faticosa o costosa formazione rinunciano a studiare gli affari politici. Questi ultimi sono i c.d. ignoranti razionali.  Sappiamo che in Occidente storicamente e in particolare dopo la rivoluzione americana e francese le risposte sono state quelle delle due Camere una alta ed una bassa. La prima composta di persone maggiormente adulte e qualificate in parte eletti e in parte nominate sulla base di meriti acquisiti; la seconda scelta sulla base di elezioni più o meno libere o distorte da sistemi elettorali più o meno coerenti con il principio democratico. 

In Cina ormai da alcuni millenni è prevalsa l’idea confuciana di armonia: “intrattenere relazioni sociali armoniose in famiglia, nella società, nel mondo e con la natura” e anche gli Imperatori praticavano regole meritocratiche per la selezione dei funzionari pubblici e/o le persone a cui assegnare importanti ruoli politici. Ciò posto, Bell ribadisce che lo scopo minimo della sua analisi è innanzitutto quella di desacralizzare l’ideale del binomio “una persona un voto” che la maggior parte dei costituzionalisti e politologi moderni identificano come l’essenza della democrazia elettorale.

Nel secondo capitolo Bell si occupa del problema della selezione dei buoni leader, ricorda che solo in inglese si pubblicano centinaia di libri ogni anno ma il problema non è facile da risolvere.  Il leader dovrebbe essere umile e condurre uno stile di vita modesto. In genere si tende ad assimilare il leader politico ai leader di impresa. E’ vero che alcuni politologi parlano di imprenditore politico ma sono due campi molto diversi. Nel caso dell’impresa che opera in un mercato competitivo gli obiettivi d’impresa semplificati consistono nel creare valore per gli azionisti, per il politico che opera nel c.d.  mercato politico il compito è molto più complicato perché lui non deve tener conto soltanto delle preferenze dei suoi elettori ma che di quelle degli altri elettori, di quelli che non votano degli stranieri residenti e delle generazioni future. Non bastano al politico le tre qualità individuate da Max Weber citato da Bell: 1) passione con cui dedicarsi alla causa; 2) responsabilità – co come si dice oggi l’accountability – del suo agire; 3) la fredda capacità di valutazione corretta di cose e persone. Serve l’arte del compromesso; servono competenze in materia di economia, scienza, psicologia sociale e relazioni internazionali.

Non che il modello cinese abbia risolto del tutto questi problemi. In maniera erudita Bell cita Mencio (filosofo confuciano vissuto tra il 372-289 A.C. circa) secondo cui “il vero monarca arriva ogni 500 anni” e aggiungeva che, alla sua epoca, non se n’era visto uno da 700 anni. In ogni caso, ribadisce che secondo la tradizione confuciana il politico dovrebbe avere 5 qualità: 1) autocoscienza, 2) capacità di autocontrollo; 3) motivazione, 4) empatia, e 5) abilità sociali.  Ma non bastano le sole qualità personali dei leader, servono intelligenza emotiva e il ricorso a squadre, a gruppi dirigenti non solo di uomini ma anche di donne che tendono ad essere più empatiche e meno propense ad assumere decisioni altamente rischiose.  Ma di nuovo le decisioni politiche vanno valutate in relazione ai risultati ottenuti. E riferendosi all’indice di riduzione della povertà in Cina i risultati sono veramente eccezionali. In circa trent’anni sono stati portati fuori dalla povertà circa 600 milioni di persone. Bell definisce questo il miglior risultato nella storia dell’umanità.

È ovvio che nelle democrazie contemporanee contano non solo le qualità dei leader ma anche quelle dei cittadini. Ma se gli elettori sono i migliori giudici di sé stessi, razionali e/o attenti solo ai propri interessi – come i neoliberisti cercano di far credere loro – gli esiti delle elezioni e i risultati delle politiche pubbliche non saranno tra quelli più desiderabili. Ne discende che il compito della leadership è anche quello di convincere i cittadini ad operare per il bene comune. A questo riguardo Bell ricorda che nella tradizione confuciana l’abilità oratoria non è tenuta in grande considerazione: “l’enfasi è posta sull’azione più che sulle parole, l’astuzia verbale viene vista come impedimento al coltivare la propria morale perché: 1) una lingua sciolta divorzia la mente dal cuore, 2) un discorso adulatorio mina la sincerità, 3) un discorso tronfio manca di umiltà”. Non è tutto oro quello che luccica.

Nel capitolo 3 Bell ci racconta che cosa non funziona in Cina. Pur richiamando che sotto la dinastia Han (206 A.C.- 220 D.C.) in Cina c’era il censorato – un istituto analogo a quello del tribuno del popolo a Roma – oggi scrive Bell non ci sono censori, mancano i corpi intermedi e se così si chiede chi combatte la corruzione, gli stessi corrotti? In Cina c’è una struttura parallela: lo Stato e il Partito comunista su cinque livelli territoriali: centro, provincia, la prefettura, la contea e la città. Non c’è separazione dei poteri. Mancano corpi indipendenti. Nel lontano passato in teoria si applicava la rule of avoidance per evitare il conflitto tra interessi locali e quelli nazionali e/o del bene comune. Quindi l’assenza di contrappesi e/o di controlli da parte di corpi indipendenti è la prima causa del dilagare della corruzione. La second causa dipende dalla transizione al sistema di mercato che naturalmente favorisce la ricerca di rendite di posizione e di approfittare delle opportunità che essa offre anche nel breve termine. Una terza causa viene individuata nei salari eccessivamente bassi dei funzionari pubblici. Bell cita il caso del Presidente Xi Jinping che ufficialmente guadagna solo 19 mila dollari l’anno – un salario del tutto inadeguato. Bell riferisce delle esperienze al riguardo di paesi come Singapore e Corea del Sud anche per gli standard cinesi. Il primo che viene considerato quasi un modello per la Cina ha i funzionari pubblici meglio pagati al mondo: il premier guadagna 3,1 milioni di dollari ed un funzionario a 32 anni guadagna 361 mila dollari all’anno. Cosa che ovviamente la Cina non vuole permettersi. Cita anche il caso della Korea del Sud che tra le altre misure ha adottato quelle di vietare a uomini politici e d’affari di giocare insieme al golf. Bell sembra ottimista sugli esiti della lotta alla corruzione ma è consapevole che anche quando la legge è chiara non sempre è facile farla applicare anche in ragione della dimensione del Paese e delle diversità che esso comprende.

Anche in Cina – come in Europa – i politici hanno problemi con la c.d. ricetta unica che non si addice alle diverse situazioni storiche e culturali. La misura unica come la chiamano i cinesi è motivata “con il sottodimensionamento delle istituzioni governative rispetto alle enormi dimensioni del Paese e la varietà di contesti sociali e dei loro problemi sicché quando si adotta una politica non appropriata per alcune regioni, le conseguenze sono gravi e difficili da correggere”.

La struttura parallela secondo Bell corre il rischio della cristallizzazione come in altri paesi. Per neutralizzare detto rischio formula tre raccomandazioni: a) alle elites inclini all’arroganza di essere più umili e solidali, b) di migliorare i criteri selettivi per ampliare la rappresentanza sociale, c) di differenziare i criteri di merito. Alla fine la legittimità del governo migliora “quando esso è moralmente giustificato agli occhi del popolo”. In fatto, anche attraverso sondaggi svolti con metodologie diverse i cinesi ritengono il loro governo è appropriato. Ovviamente non manca il malcontento ma questo si rivolge soprattutto ai livelli locali. Bell scrive di un apparente paradosso per cui “i cinesi professano fede nel governo democratico pur abbracciando un governo non democratico”. La legittimità del governo aumenta perché risolve i problemi della gente con la crescita economica e la riduzione della povertà ma anche perché migliora la sua capacità di gestire le crisi. Bell aggiunge che per legittimare la meritocrazia può rendersi necessaria la democrazia”.

Nel cap. IV Bell mette a confronto i tre modelli di meritocrazia democratica distinguendo per livelli di governo: 1) democrazia e meritocrazia a livello dell’elettore; 2) democrazia e meritocrazia con sperimentazioni nelle istituzioni politiche intermedie; 3) meritocrazia nel governo centrale con qualche apertura alla democrazia.

Confronta detti modelli con altre proposte storiche come quella di John S. Mill sul voto plurimo recentemente ripresa dal leader di Singapore Lee Kuan Yew; la seconda Camera di Hajeck e le proposte inglesi di riforma della Camera dei Lords; le proposte di Jiang Qing delle tre Camere. Laicamente sostiene che bisogna superare l’assunto secondo cui la “sovranità (assoluta) del popolo (sia) equivalente laico della sovranità di Dio”.  Jiang teorizza tre diverse legittimità: a) quella del cielo, alias, della volontà governante trascendentale e/o del sacro senso di moralità naturale; b) legittimità della terra fra storia e cultura; c) legittimità degli uomini che fa riferimento alla volontà popolare articolata su tre canali: 1) delle persone esemplari (“sacre”); 2) dei rappresentanti della nazione (legittimità culturale); 3) della Camera “bassa” popolare. In questo modello la I camera ha la priorità sulla II e la III. Ma la prima Camera – osserva Bell – fa riferimento a valori trascendentali controversi difficilmente accettabili anche da parte di confuciani che accolgono il confucianesimo come un’etica sociale più che religiosa (200).

Dopo aver analizzato vizi e virtù dei diversi sistemi e considerato che c’è sempre un divario più o meno ampio tra il modello ideale, quello adottato legislativamente e quello applicato e funzionante in pratica, Bell torna sul modello cinese che definisce come un capitalismo di mercato sotto l’ombrello di uno stato autoritario a partito unico che privilegia la stabilità politica.

Nelle considerazioni finali Bell sottolinea alcune disfunzioni sui tre livelli di governo. Afferma che le sperimentazioni a livello locale ed intermedio sono essenziali per formulare le migliori politiche da portare avanti a livello nazionale. Questo delicato e complesso meccanismo incontra grosse difficoltà di applicazione in contesti federali rigidi dove c’è una distribuzione rigida delle competenze come in Cina non sempre superate e superabili grazie all’esistenza del partito unico e nei sistemi federali avanzati dove ci sono preferenze disomogenee che in regimi democratici avanzati producono un sistema politico pluralistico (con più partiti). Almeno in teoria, secondo me, il problema è risolvibile con un sistema fortemente decentrato, competenze concorrenti ed una bene articolata attività di programmazione dello sviluppo a medio-lungo termine alla Ragnar Frisch che, come noto, prevedeva una continua interazione dal basso verso l’alto e dall’alto verso il basso. In fondo stiamo parlando delle buone pratiche raccomandate dall’OCSE e dall’Unione europea che alcuni Paesi membri non prendono in seria considerazione come invece dovrebbero inserendole in un adeguato contesto di programmazione di medio e lungo termine. Abbiamo citato sopra il miracolo economico che la Cina ha saputo promuovere negli ultimi 30-35 anni. Se ha potuto farlo una parte del merito va al Partito comunista cinese che di certo ha sacrificato libertà individuali e la democrazia. Interessante l’analisi di Bell secondo cui il PCC non è comunista né un partito: la stragrande maggioranza dei cinesi non sa che cos’è il marxismo-leninismo. Negli 80 milioni di aderenti c’è di tutto e di più: funzionari pubblici, imprenditori, intellettuali, componenti scelti per meriti conseguiti nei diversi settori della società cinese. Il partito – continua Bell – punta a rappresentare l’intero paese, potrebbe meglio chiamarsi Unione meritocratica cinese o, meglio ancora, Unione dei meritocratici democratici.

Sopra Bell ha ricordato che il PCC privilegia la stabilità politica. Tutto bene? No a quanto sembra a me. Nel 2018 l’Assemblea nazionale del popolo quasi all’unanimità (2963 voti su 2969) ha modificato la Costituzione eliminando la barriera dei due mandati quinquennali che era stata introdotta da Deng nel 1982. In teoria il Xi Jinping può rimanere Presidente a vita come Mao e va notato che attualmente ricopre anche le cariche di Segretario generale del PCC e di presidente della Commissione militare centrale.

Sul piano locale Pechino (con 21 milioni di abitanti) ha istituito un sistema a punti per promuovere “comportamenti etici” e scoraggiare gli “atti antisociali” come ad esempio attraversare la strada con il semaforo rosso. La municipalità di Pechino ha annunciato che entro il 2021 sarà in grado di fare la prima valutazione dell’affidabilità personale dei suoi residenti.  Poi si parla di una tessera di identità elettronica da utilizzare per consentire o vietare l’accesso a certe zone e/o edifici pubblici.  Tutte le amministrazioni locali stanno lavorando ad un c.d. “progetto di credito sociale” per cui chi si comporta bene avrà luce verde in percorsi di promozione sociale, gli altri saranno registrati in liste nere – così riferisce Guido Santevecchi corrispondente del Corriere della Sera, sulla Lettura del 9-02-2020.  Si tratta di misure adottate a fin di bene oppure al contrario per attuare un controllo sociale pervasivo che non lascia alcun margine per la privacy – parola inesistente nel mandarino secondo sociologi sinologi. E’ Orwell 1984? Si ma molto peggio grazie alle nuove tecnologie informatiche che consentono la profilazione completa anche dei desideri delle persone. Potrebbe essere il trionfo del “Capitalismo della sorveglianza” di Shoshana Zuboff ovviamente non solo in Cina e, probabilmente più avanti proprio nei paesi occidentali. C’è di che preoccuparsi.

Enzorus2020@gmail.com

Note sulla società signorile di massa in Italia

Luca Ricolfi, La società signorile di massa, La nave di Teseo, 2019

Ricolfi definisce la società signorile di massa: “una società opulenta in cui l’economia non cresce più e i cittadini che accedono al surplus senza lavorare sono più numerosi dei cittadini che lavorano” e godono di consumi opulenti. La transizione verso la società opulenta – secondo Ricolfi – è avvenuta tra gli anni 80 e i primi 2000. Detta società si fonda su tre pilastri:

 1) enorme ricchezza reale e finanziaria; il mancato contenimento della crescita del debito pubblico che si è verificata negli anni ’80 ha contribuito ad alimentare la ricchezza finanziaria delle famiglie; successivamente l’adesione all’euro e la riduzione dei tassi di interesse ha consentito a molte famiglie di accedere a mutui a basso costo consentendo ad alcune l’acquisto di case e ad altre il raddoppio del loro patrimonio immobiliare;

 2) la distruzione della scuola e dell’Università; distruzione è termine a mio giudizio alquanto esagerato utilizzato da Ricolfi che la imputa: a) all’introduzione della scuola media unica (1962); b) alla liberalizzazione degli accessi all’Università e alle varie Facoltà (1969); c) al già dilagante donmilanismo (1967); d) agli effetti deleteri dell’abbassamento degli standard dei percorsi di studio. Anche a me sembra innegabile un certo declino ma non è questa la sede appropriata per approfondirne le cause.   

3) la presenza di una infrastruttura paraschiavistica e di tipo schiavistico vero e proprio (pp. 47-48) che non riguarda solo gli immigrati ma anche i lavoratori italiani poco qualificati, stagionali e di soggetti costretti a lavorare in nero o in condizioni di totale illegalità anche per via del reclutamento fatto dai caporali (71-72). La circostanza è stata confermata dalla ministra Catalfo in occasione della presentazione del Rapporto sul mercato del lavoro[1].

Nel mercato del lavoro Ricolfi individua cinque segmenti: lavoratori stagionali per lo più africani ma anche italiani per la raccolta dei pomodori, delle olive, degli agrumi, e di varie specie di frutti e ortaggi. Il secondo riguarda la prostituzione femminile per lo più straniera controllata da organizzazioni criminali più o meno strutturate. Il terzo è costituito per lo più da donne che prestano servizi alle famiglie. Risultano censite dall’INPS solo 865.000 persone, ma secondo la Fondazione Leone Moressa il settore occuperebbe circa due milioni di persone. Il quarto segmento sarebbe costituito da “dipendenti in nero, addetti a mansioni pesanti, usuranti o sgradevoli, sottopagati, licenziabili in ogni momento”.  In concreto, si tratterebbe di braccianti diversi da quelli del segmento 1, di lavoratori dell’edilizia spesso privi di contratto, di addetti alle consegne di elettrodomestici, mobili e beni pesanti. Il totale dei lavoratori occupati in questi quattro segmenti è stimato attorno ai 3 milioni di persone. Ci sono quindi posizioni lavorative border line dove non c’è un “classico rapporto di signoria” ma si “configurano ugualmente condizioni di fragilità e subordinazione estreme”. Quindi Ricolfi individua un quinto segmento: spacciatori e/o tossicodipendenti al servizio delle organizzazioni criminali che controllano la distribuzione di droghe di vario tipo e qualità. Il sesto segmento è quello dei lavoratori impiegati nella c.d. GIG economy (lavoretti con guadagni insignificanti garantiti), gestiti da un algoritmo o con contratti-capestro, pagati a cottimo a seconda del numero delle consegne e della distanza e senza tutele. Il settimo segmento è costituito da lavoratori impegnati servizi esternalizzati da enti pubblici e privati in particolare pulizia di uffici e treni, sorveglianza e portierato, trasporti, istruzione, sanità e assistenza.  Servizi affidati a imprese sociali e a cooperative del c.d. terzo settore che – in spregio di una nobile tradizione – non di rado – praticano bieco sfruttamento. Anche nel c.d. terzo settore ci sono luci e ombre[2].        

Vediamo ora quali sono i consumi opulenti degli italiani “signori”: quelli che mangiano spesso fuori e spendono 83 miliardi (dato relativo al 2017): 18 milioni in fitness che frequentano palestre, spa, centri benessere, ecc.; 55 milioni di italiani connessi con smartphone; quelli che abusano di bevande alcoliche e praticano il binge drinking (assunzione smodata di alcol); quelli (circa 16 milioni di soggetti non sempre benestanti) che spendono 107 in giochi d’azzardo pari all’incirca alla spesa sanitaria nazionale; quelli che hanno doppie e triple case; ecc.. vedi tabella di sintesi a pag. 126. In buona sostanza, Ricolfi conferma la tesi di Geminello Alvi (2006)[3] secondo cui la Repubblica è fondata non sul lavoro ma più realisticamente sulle rendite più o meno parassitarie anche se è un po’ azzardato considerare tali tutte le pensioni di vecchiaia ed anzianità. Ricolfi spiega il più alto numero (25%) di NEET in Europa anche con la tesi dei giovani “bamboccioni” che si trovano bene a casa e non fanno alcuno sforzo per uscirne e trovarsi un lavoro che consenta loro una vita autonoma.  Da un lato può essere visto come un segno di prosperità, dall’altro, di sottosviluppo culturale. Se è fondata la tesi della società signorile di massa che per l’appunto interessa il 52% degli italiani in età lavorativa, è naturale che tra di essi ci siano anche i NEET alcuni almeno in parte per necessità altri per comodità e/o per usufruire di posizioni di rendita; queste ci sono nella società e, quindi, anche nelle famiglie benestanti, quelle con reddito medio di 46 mila euro ed un patrimonio medio di 390 mila euro. Con questi dati, l’Italia demograficamente in declino (con più anziani e meno giovani) si colloca al 4° posto per patrimonio su 14 paesi membri dell’Unione europea.  

Se il “giovin signore” è quello che Ricolfi descrive a p. 161, nessuno gli ha rubato il futuro; è lui che non ci pensa; è lui l’epicureo che, nel suo piccolo, persegue il carpe diem e rimuove il futuro. È lui che non vuole uscire di casa, prende la vita così come viene. E così “scompare l’idea di aspettare, di investire in imprese che comportino un’evoluzione lenta e una fatica”[4]. Prevale la gente dalla veduta corta che quindi non è solo appannaggio dei politici.

Ma le conseguenze di una società signorile di massa, negli ultimi decenni sostenuta dall’imperante ideologia neoliberista in Europa, non si limitano ai consumi opulenti e alla ossessiva cura di sé; Ricolfi  scrive: “in una società altamente individualista, è inevitabile che la cultura civica, intesa come volontà di spendere tempo e risorse per il bene comune, finisca per appassire e, prima o poi, ci si trovi tutti a giocare in proprio  o, per dirla con la celebre analisi di Robert Putnam, a giocare a Bowling da soli”[5]. Oppure c’è lo snaturamento della condivisione che grazie agli smartphone ormai è ridotta allo scambio di foto, di tweet, di like, di fake news, ecc. Si riduce la solidarietà, aumenta il deficit di empatia, si introduce il politicamente corretto, ma nella sostanza si assiste ad un serio declino di cultura civica. Ora se un Paese, una città, una fabbrica, un ufficio è una comunità di interessi e di destino, ma se prevalgono individualismo e la veduta corta, è chiaro che il futuro del Paese viene compromesso. E le cause non sono solo le teorizzazioni della decrescita felice – già presenti negli anni 60 e 70 – né l’eccesso di normazione che avrebbero annullato i benefici del progresso tecnico (p. 208).

Qui l’analisi di Ricolfi mostra un punto di debolezza. È del 1972 il Rapporto sui Limiti dello sviluppo, commissionato nel 1968 da Aurelio Peccei del Club di Roma all’MIT e già allora c’erano le teorizzazioni di Georgescu Roegen, di Illich , di Gorz ed altri. Il tema fu toccato anche da Altiero Spinelli nel suo intervento introduttivo al Convegno di Venezia (aprile 1972) su Industria e società ma allora i sostenitori della decrescita si spingevano a dire che i paesi ricchi non dovevano cercare alti tassi di sviluppo.  Diverso il discorso successivo sulla capacità degli europei di trarre i vantaggi dal progresso tecnico. È bene rendersi conto che questo non opera o non si diffonde spontaneamente e/o autonomamente. Va implementato nelle fabbriche e negli Uffici. Sul tema si è soffermato nell’audizione al Parlamento europeo (11-09-2003) il candidato alla presidenza della Banca centrale europea Jean Claude Trichet rispondendo alla domanda di un componente della Commissione problemi economici e monetari, e dicendo che noi europei abbiamo difficoltà ad applicare le nuove tecnologie specie se prodotte altrove. E le difficoltà sono maggiori in Italia se il sistema produttivo conta circa 6 milioni di imprese, se i servizi pubblici e privati sono inefficienti, se è scarsa la capacità di studiare l’organizzazione scientifica del lavoro e di motivare le persone a dare il meglio di sé nel lavoro e nel tempo libero. Non voglio negare che ci sia un eccesso di normazione in Italia dove negli ultimi decenni è prevalsa l’idea che i problemi si risolvono approvando sempre nuove leggi senza nessuna preventiva analisi delle cause che non hanno consentito a quelle esistenti di esplicare i propri effetti, senza che nessuno si occupi della congrua e coerente applicazione di quelle nuove nel tempo che raramente coincide con quello dei governi che le hanno promosse. Se così, molte  nuove leggi non risolvono alcun problema, creano confusione circa le norme specifiche da applicare e, non di rado, ritardano le decisioni di chi deve decidere a qualsiasi livello di governo. Senza trascurare che, in non pochi casi, l’incertezza sulla normativa da applicare è un buon alibi per non assumere decisioni a volte impopolari.

Per fare un esempio che riguarda la struttura paraschiavistica ben rappresentata da Ricolfi, a me non risulta che ci sia un eccesso di normazione sul caporalato, sull’economia sommersa e sull’evasione contributiva. Il problema è che non si fanno controlli sul rispetto delle leggi e non sorprende che l’economia sommersa si aggiri attorno ai 211 miliardi pari al 12,1% del PIL nonostante i numerosi provvedimenti di incentivazione per l’emersione del sommerso.

Nella stessa linea non condivido la citazione di Giuseppe Schlitzer che chiama in causa il processo di decentramento e le leggi Bassanini del 1997 come fattore principale della brusca inversione di tendenza della produttività a parte dalla metà degli anni 90[6].

Si dà il fatto che il decentramento non solo amministrativo ma soprattutto politico mira o dovrebbe mirare alla ricerca di maggiore efficienza allocativa soprattutto nel settore pubblico. La bassa produttività delle imprese e dei servizi privati non solo della gran parte dell’industria manufatturiera non dipende dalle competenze concorrenti di cui all’art. 117 novellato e/o dall’eccesso di normazione all’interno delle aziende pubbliche e private ma dall’assenza di politiche industriali all’altezza dei problemi, dall’assenza di strutture centrali e/o periferiche che si occupino di programmazione dello sviluppo. E questo per colpa in primo luogo del governo italiano e dell’Unione europea governata da oltre tre decenni da politiche neoliberiste.

Che Francia e Belgio si avvicinino alla società signorile di massa non dipende certo dal nuovo assetto federale del Belgio che ne ha salvato l’unità. Francia e Italia non sono più né classici stati centralizzati né assetti genuinamente federali come la Germania, la Svizzera, il Canada e gli USA. Stanno in mezzo al guado e hanno abbandonato ogni seria attività di programmazione della crescita.  Che in Italia la produttività e la crescita ristagnino, a mio giudizio, dipende innanzitutto dal basso livello degli investimenti pubblici e privati in calo sistematico dagli anni 70, dalla scarsa capacità di innovazione, dalla scarsa qualità del management pubblico e privato a cui abbiamo accennato sopra. Non ultimo dalle politiche europee degli ultimi decenni che hanno individuato come principale riforma strutturale la svalutazione interna dei salari e a flessibilità del mercato del lavoro entrambe mirate a guadagnare competitività attraverso la riduzione del costo del lavoro. Dipende dalla scelta delle imprese più dinamiche di delocalizzare nei paesi dentro e fuori l’Unione sempre allo scopo di risparmiare sul costo del lavoro. Supponiamo per assurdo che la tesi di Ricolfi sia fondata, che facciamo torniamo indietro allo stato centralizzato? I primi 140 anni di storia unitaria con un uno stato centralizzato ed autoritario ci dicono che il record è negativo e per di più la scelta sarebbe antieuropea perché l’Europa vuole essere l’Europa delle regioni e, prima o poi, diventerà un assetto federale compiuto. 

Ricolfi teme che la stagnazione di produttività e crescita si trasformi in declino economico. Purtroppo non si tratta solo di temere. Se uno prende i tassi annui di variazione (%) del PIL e della domanda interna (a prezzi concatenati, anno di riferimento 2010) si vede che la media annua di crescita per il periodo 2001-2018 è pari allo 0,2 (crescita cumulata 3,8); investimenti fissi lordi una media annua del -0,4% (decrescita cumulata: -6,5%). Certo c’è ancora lo 0,2 positivo del PIL ma il calo degli investimenti non promette niente di buono[7]. Siamo in stagnazione secolare e il declino della crescita va avanti da circa 50 anni[8], prima o poi, passerà a valori tutti negativi. E, secondo me, il peggio è che non si tratta solo di declino economico, ma anche civile e culturale e, non ultimo, di etica pubblica. C’è nel paese un clima di diffusa illegalità, corruzione, familismo amorale. Declinano scuola e università e, come argomenta bene Ricolfi, c’è in azione un apparato paraschiavistico che sostiene per ora la maggioranza degli italiani che non lavora. Italiani che sono tra i popoli più vecchi del mondo e, come noto, l’invecchiamento inevitabilmente abbassa la produttività. Che cosa serve di più? La nostra classe dirigente pubblica e privata è in grado di contrastare il declino?

Note e riferimenti bibliografici

  1. Al CNEL l’11-12-2019 è stato presentato il Rapporto sul mercato del lavoro e la contrattazione. E’ intervenuta la ministra del lavoro Catalfo che non ha negato l’esistenza della schiavitù in Italia e ha aggiunto che si stava provvedendo con il rafforzamento dei centri per l’impiego.
  2. Sul punto vedi Giovanni Moro, Contro il non profit, editori GLF Laterza, 2014.
  3. Geminello Alvi, Una Repubblica fondata sulle rendite. Come sono cambiati il lavoro e la ricchezza degli italiani, Mondadori, Milano, 2006.
  4. L’affermazione di Ricolfi è confermata da analisi di una Indagine di AlmaLaurea secondo cui solo il 7,1% dei laureati è fondatore di un’impresa. Vedi AlmaLaurea, Laurea e imprenditorialità, Executive Summary, Dicembre 2019 in collaborazione con Dipartimento di Scienze Aziendali, Università di Bologna e UnionCamere, Roma.
  5. R.D. Putnam, Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community, New York, Simon &Schuster 2000 (trad. it. Capitale sociale e individualismo, il Mulino, Bologna, 2004).
  6. Vale la pena riportare le frasi virgolettate   con le quali Schlitzer – a detta di Ricolfi – collegherebbe decentramento amministrativo e caduta della produttività: “Guarda caso proprio nel corso degli anni novanta si dà avvio a un cambiamento radicale dell’assetto istituzionale dello Stato italiano. Con la legge Bassanini del marzo 1997 inizia il processo di decentramento dello Stato italiano, noto anche come ‘devolution’. Questo progetto, condiviso da tutti i partiti politici, verrà portato a termine nel 2001 con la riforma del Titolo V della Costituzione. In nessun altro paese europeo, ad eccezione del Belgio che nel 1993 è divenuto uno stato federale, si è assistito ad un processo di decentramento fiscale e amministrativo di simile portata a favore delle regioni”. Se così  Schlitzer finisce con l’ignorare che la Costituzione del 1948 prevede uno stato regionale e che, dopo quelle a statuto speciale, quelle a statuto ordinario sono state attuate nel corso degli anni 70 del secolo scorso e che la riforma del 2001 ha prodotto una redistribuzione delle competenze più rigorosa rispetto a quella originaria del 1948 che subordinava le competenze legislative delle RSO alla emanazione di leggi generali che definissero i principi generali da attuare nella materia.    Per la verità, devo dire che la citazione di Ricolfi non è del tutto corretta perché Schlitzer attribuisce la brusca inversione della produttività a metà anni 90 a concomitanza di diversi fattori anche economici. Inoltre negli anni 90 non c’è stato nessun cambiamento radicale dell’assetto istituzionale dello Stato italiano e, per la verità, neanche dopo la riforma del 2001, come noto rimasta in gran parte non attuata. 

7  Vedi Note di sintesi della presentazione del Rapporto SVIMEZ 2019 sull’economia e la società del Mezzogiorno, Roma 4 novembre 2019: 13.

8 Il declino è temuto tra gli altri da Vito Tanzi nel suo libro (2015), Dal miracolo economico al declino? Una diagnosi intima, Jorge Pinto Books, New York, 2015.

Ciccarone Giuseppe e Enrico Saltari, Riforma della contrattazione o incentivi agli investimenti per far crescere la produttività, www.nelmerito.Com; 1 luglio 2008;

Saltari Enrico e Travaglini Giuseppe, Le radici del declino economico. Occupazione e produttività in Italia nell’ultimo decennio. Postfazione di Marcello Messori, Utet Università, 2006.


Non bastano le Costituzioni scritte per salvare la democrazia.

Steven Levitsky e Daniel Ziblatt, Come muoiono le democrazie, Introduzione di Sergio Fabbrini, traduzione di Fabio Galimberti, Editori Laterza, 2019 (ed. orig. 2018).

Per capire quello sta succedendo, per capire perché la democrazia arretra dappertutto dove più e dove meno bisogna studiare la storia. È quello che fanno i due professori di Harvard.  Essi riprendono l’idea di Juan J. Linz che a Yale ha impegnato gran parte della sua carriera di scienziato politico a capire perché muoiono le democrazie e ha enfatizzato il ruolo dei dirigenti politici. Levitsky e Ziblatt (il primo esperto di America Latina, il secondo dei paesi europei), fanno un’analisi storica comparata che non si limita ad alcuni paesi di questi due continenti ma, all’occasione, studiano altri paesi, sviluppano l’analisi di Linz sui dirigenti politici e ci aiutano a capire quali sono quelli pericolosi. “Dobbiamo preoccuparci quando un politico 1) rigetta, con le parole e con i fatti, le regole del gioco democratico; 2) nega legittimità agli avversari; 3) tollera o incoraggia la violenza; o 4) si dimostra pronto a limitare le libertà civili degli avversari, mezzi di informazione inclusi”. Individuano nei partiti le sentinelle della democrazia. Oggi sappiamo che in molti paesi democratici i partiti sono molto deboli e ridotti a simulacri di quello che erano una volta per via del prevalere del populismo, del leaderismo e della personalizzazione della politica. Ai partiti strutturati spetta il compito di opporsi all’emergere di politici autoritari nel loro seno ma sappiamo come in Italia si è teorizzato il partito liquido, il partito come mero strumento elettorale. E quando gli stessi politici e i cittadini invocano l’uomo forte la frittata è fatta. Richiamano il nuovo contesto mediatico che consente ai politici demagoghi e/o aspiranti autocrati ampi margini di manovra che occupano gli spazi vuoti lasciati dai partiti in fase di dissolvenza. Un contesto dove fioriscono gli esperti di comunicazione che insegnano a tutti come trasmettere velocemente (in tempo reale) i loro messaggi. E quando la competizione si fa dura non rifuggono dall’utilizzo di fake news o comunicazioni mirate a screditare in ogni modo gli avversari visti come nemici veri e propri da distruggere. Naturalmente dal loro punto di osservazione hanno davanti agli occhi il caso di Trump ed osservano che come candidato non aveva l’appoggio dei maggiorenti del partito repubblicano (d’ora in poi GOP great old party) che c’erano ma che, a loro giudizio, hanno abdicato al loro ruolo non facendo nulla per fermarlo.

 Levitsky e Ziblatt intitolano il cap. IV come sovvertire l democrazia. Premettono che far funzionare bene una democrazia è un compito sfibrante che richiede grande impegno non solo da parte dei politici in generale e spirito di leale collaborazione da parte di maggioranza e minoranza. Gli aspiranti autocrati invece si impegnano a controllare quelli che loro chiamano gli arbitri: il sistema giudiziario, le forze dell’ordine, i servizi di intelligence, le autorità fiscali, e le autorità di regolazione.  Richiamano anche la tesi generale di Ilya Somin sul ruolo dei giudici e lo judiciary scrutiny che le corti supreme possono esercitare sulle leggi e gli atti del governo. Un altro modo di svuotare dall’interno la democrazia è quello di manipolare le leggi elettorali e i regolamenti connessi al fine di raggiungere il loro scopo.  Citano l’esempio storico degli Stati del Sud della federazione dove il PD manipolò le leggi sui requisiti soggettivi e le modalità di esercitare il voto per cui l’abolizione della schiavitù ottenuta con la Guerra di secessione non produsse cittadini con diritti politici pieni. Furono approvate ad iniziativa del PD una tale congerie di restrizioni, poi raccolte nel famigerato Compromesso del 1877, che impedirono agli afroamericani di esercitare a pieno i loro diritti politici sino al 1964 e 1965. In pratica uccisero la democrazia negli ex Stati della Confederazione. Una volta messi in riga gli arbitri, gli aspiranti autocrati si rivolgono agli avversari politici del proprio partito e dell’opposizione, agli imprenditori, agli organi dell’informazione, a figure religiose popolari, a intellettuali, personalità note cercando di attirarli nella loro cerchia oppure screditandoli anche con accertamenti fiscali. Citano una serie di esempi che vanno da Chavez e Maduro in Venezuela, Fujimori in Cile, Peron in Argentina, Orban in Ungheria, Putin in Russia, Erdogan in Turchia, ecc.. In altre parole, invece di gestire veri e propri colpi di stato con fucilazioni, confino ed esilio, gli aspiranti autocrati per lo più preferiscono agire comprando l’opposizione ed emarginando quelli che rifiutano di fiancheggiarli nascondendo le varie operazioni sotto una facciata di legalità. Eccezione clamorosa quella del turco Erdogan che in fatto ha operato l’epurazione di 100.000 funzionari pubblici, la chiusura di diversi giornali, 50.000 arresti tra cui centinaia di giudici, pubblici ministeri, e due giudici costituzionali.  “Per i demagoghi a cui vanno stretti i vincoli costituzionali – affermano Levitsky e Ziblatt – una crisi può rappresentare un’opportunità per cominciare a smantellare gli scomodi, e a volte pericolosi, controlli e contrappesi che sono parte integrante della politica democratica”. Elencano i diversi presidenti democratici e repubblicani che hanno colto dette opportunità: Bush padre e figlio hanno raggiunto il massimo dei consensi durante la prima guerra all’Iraq e dopo l’11 settembre 2001, lo stesso Franklin Delano Roosevelt e molti altri ancora.    

Nel cap. 5 Levitsky e Ziblatt si occupano delle barriere di sicurezza della democrazia distinguendo tra norme scritte e quelle consuetudinarie non meno importanti delle prime. Premettono che la Costituzione degli Stati uniti in generale viene considerata una delle migliori anche se costituzionalisti come Robert Dahl, altri e loro stessi non la identificano con la democrazia; affermano inoltre che essa è stata “copiata” da quasi tutti i paesi dell’America latina ma quasi sempre aggirata clamorosamente. PQM essi si concentrano sul debole tessuto della consuetudine, ossia, sulle regole informali che non si trovano scritte nel testo costituzionale. È vero che l’importanza di una norma scritta è di norma rivelata dalla sua assenza ma sappiamo che l’Inghilterra una delle più antiche monarchie costituzionali non ha una costituzione scritta eppure il sistema funziona proprio grazie a norme consuetudinarie. La prima di queste norme è la tolleranza reciproca tra le forze politiche che competono per il governo del Paese. Se i nostri avversari politici rispettano le regole costituzionali non possono essere considerati nemici da combattere – come prevedono le categorie del politico di Carl Schmitt che i nostri non citano neanche. Quando questa basilare norma di tolleranza reciproca è fragile la democrazia fa fatica a sopravvivere. La seconda regola è la temperanza (forbearance), il self restraint, il paziente autocontrollo e/o moderazione dei politici che animano e governano le istituzioni.   L’opposto della temperanza o moderazione istituzionale è lo sfruttare senza alcun freno le proprie prerogative istituzionali. Tolleranza reciproca e moderazione sono norme di comportamento strettamente collegate   e si alimentano a vicenda. I due autori tra gli altri citano il caso del Cile 1973; pur menzionando il ruolo della CIA negli affari cileni sottolineano come le due principali forze di allora i socialisti e i democristiani non rispettarono le norme di sicurezza e la democrazia cilena cadde in maniera violenta. Su questa linea gli autori riprendono di nuovo il discorso della tolleranza reciproca al ribasso operata con il famigerato compromesso del 1877 che ha consolidato per circa un secolo l’egemonia del PD razzista negli Stati del Sud e, quindi, il governo suddiviso del paese. Non senza osservare che la costruzione di un clima di confronto civile e collaborazione tra GOP e PD in quel lungo periodo ha contribuito l’esclusione razziale degli afroamericani.   D’altra parte ricordano Levitsky e Ziblatt durante la Convention di Filadelfia tutti i costituenti a parole volevano una repubblica, in fatto, poi per via degli ampi e indeterminati poteri attribuiti al Presidente hanno legiferato una nuova monarchia come ebbe a dire George Washington – o una “presidenza imperiale” come l’ha definita lo storico Arthur M. Schlesinger Jr. consulente del presidente Kennedy. Come noto, i costituenti americani hanno stabilito una separazione netta tra i tre poteri dello Stato per cui il Congresso può non approvare le leggi proposte dal Presidente e viceversa questi può mettere il veto sulle leggi approvate dal Congresso. Nella prassi costituzionale USA il Presidente passa la maggior parte del suo tempo a confrontarsi con esponenti del Congresso per concordare le leggi da approvare e viceversa. Ma quando la politica si polarizza – specialmente negli ultimi decenni – diversi presidenti che non apprezzano la collaborazione con l’opposizione che controlla una o entrambe le Camere hanno fatto ricorso  ad atti esecutivi tipo comandi ai militari, “decreti”, ordinanze esecutive per le agenzie pubbliche, circolari e memorandum esecutivi (una specie di circolare presidenziale), sino ad arrivare ad accordi esecutivi come quello che Obama stipulò con l’Iran in materia nucleare che formalmente non è un Trattato internazionale e, quindi, non richiede la ratifica del Senato.   Nei rapporti tra maggioranza ed opposizione è previsto il filibustering o ostruzionismo come potere informale dell’opposizione che portato agli estremi può bloccare una legge della maggioranza ma viene usato raramente.  Storicamente molti presidenti hanno fatto ricorso a questi poteri indeterminati specialmente in situazioni di crisi o presunte tali o per evitare di collaborare con l’opposizione. La violazione delle norme in materia elettorale non avviene solo a livello federale ma anche a livello degli stati federati che hanno competenza sulle modifiche dei collegi elettorali che per legge dovrebbero avvenire dopo un censimento ma che in non pochi casi avviene prima giustificandola con la forte mobilità che caratterizza gli spostamenti delle persone e quindi su dati meno affidabili.   

Se non si rispettano le regole precedenti avviene lo sfilacciamento del tessuto democratico buone o cattive che siano le norme scritte nelle Costituzioni. Gli autori citano il ruolo del senatore Newt Gingrich che sposando esplicitamente la logica amico-nemico negli anni ’90 contribuì notevolmente a spostare a destra il GOP più di quanto il PD si fosse spostato a sinistra. In fatto contribuì a creare una situazione per cui non c’è più terreno comune tra i due storici partiti americani che oggi si dividono su pericolose linee integraliste di razza e religione così favorendo la polarizzazione.  A questa ha contribuito un cambiamento epocale prima nella società e poi nella composizione dei due partiti. Nel 1950 i non bianchi erano appena il 10%, nel 2014 il 38%, nel 2044 secondo previsioni dell’Ufficio del Censimento saranno la maggioranza.  Il GOP è diventato un partito a stragrande maggioranza composto da bianchi; il PD raccoglie i voti di tutte o quasi le minoranze etniche; nel GOP c’è una forte presenza di evangelici; per converso nel PD si riscontra più laicità. A questa grande trasformazione hanno contribuito i media di destra che castigano pubblicamente i politici repubblicani dialoganti con il PD. E molti donatori privati che non mancano di chiedere adeguate contropartite.

Levitsky e Ziblatt dedicano l’ottavo capitolo al primo anno del mandato di Trump anche se non hanno mancato di citarlo in quelli precedenti. Ha provocato le dimissioni del direttore dell’Ufficio etico del governo; ha fatto molti tentativi di modificare le leggi sui diritti civili e quelli elettorali. Lo definiscono un mentitore seriale nonostante che la norma informale preveda che il presidente debba dire sempre la verità. Un comportamento questo molto grave se si pensa che il buon funzionamento della democrazia servono cittadini bene informati. Naturalmente i suoi seguaci filtrano con lenti di parte le sue esternazioni e questo spiega come l’abbia fatta e continua a farla franca. Eppure il diritto ad una informazione corretta è diritto elementare per i cittadini e senza di essa viene meno la fiducia tra governanti e governati. Se così si erodono le basi della democrazia rappresentativa. Da qui la rilevanza di una stampa indipendente ed autorevole. Ma Trump va avanti sulla sua strada: ha attaccato il New York Times, il Washington Post, la CNN e singoli giornalisti ad alcuni dei quali ha proibito l’accesso alla Casa Bianca, si è scagliano contro presentatori TV in pubblico. Neanche Nixon era arrivato a tanta arroganza del potere.

Levitsky e Ziblatt concludono il loro lavoro con una specie di appello su come uscire dalla recessione democratica e salvare la democrazia in particolare quella americana su cui disegnano due scenari. Il primo ottimista che ipotizza il mancato rinnovo del mandato a Trump che darebbe slancio ai democratici che potrebbero cancellare alcuni provvedimenti del loro avversario e assumerne di nuovi per migliorare la qualità della democrazia come avvenne dopo le dimissioni di Nixon.

Il secondo scenario è pessimista e prevede la rielezione di Trump e dei repubblicani che cavalcando l’onda del suprematismo bianco si assicurerebbero la maggioranza in entrambe le Camere e nella Corte Suprema e così aprirebbero la strada a modifiche delle leggi elettorali per fabbricare maggioranze durature. Ed il gioco costituzionale potrebbe farsi molto pesante con ulteriori restrizioni alla identificazione degli elettori, espulsioni di immigrati clandestini o presunti tali, riduzione degli strumenti a disposizione delle opposizioni, ecc.. Disegnano uno scenario da incubo che gli stessi autori ritengono poco probabile.

Il terzo scenario che Levitsky e Ziblatt ritengono più probabile è quello in cui aumenta la polarizzazione e, di conseguenza, le rotture con le buone pratiche politiche e il gioco costituzionale pesante; se così la democrazia resta senza barriere di sicurezza affidabili. Con o senza Trump tolleranza reciproca e temperanza politica declinano. La Costituzione – ripetono i due autori – non è un’opera di ingegneria meccanica. Senza i partiti strutturati, senza regole di comportamento per gli uomini che animano le istituzioni (tolleranza reciproca e temperanza istituzionale) la Costituzione rimane un pezzo di carta – come ebbe a dire Piero Calamandrei – che giace inerte in un cassetto o per terra se non trova le gambe sulle quali farla camminare.

“Le istituzioni – continuano Levitsky e Ziblatt – sono qualcosa di più delle regole formali, richiedono anche una visione comune di quali sono i comportamenti appropriati che vi devono sovraintendere”. Al riguardo citano Gunnar Myrdal 1944 che vedeva nel credo americano due principi fondamentali: “libertà individuale ed egualitarismo” ma aggiungono che detti principi “scritti nei documenti fondanti, ripetuti nelle scuole, nei discorsi, negli editoriali dei giornali si giustificano da soli, ma non si applicano da soli”. Da americani sono preoccupati del fenomeno Trump e affermano che il trumpismo ha costruito il suo potere su una polarizzazione preesistente, per sconfiggerlo bisogna andare oltre Trump. L’alternativa è imparare a collaborare nonostante la polarizzazione, è superare la polarizzazione”.

 Il libro è del 2018 ma è di estremo interesse perché non si occupa solo degli USA ma sviluppa un’analisi comparatistica e storica di grande rilevanza. Quanto mai opportuno leggerlo nel 2020 in vista delle elezioni presidenziali di novembre.   

 http://enzorusso.blog/2020/01/15/non-bastano-le-costituzioni-scritte-per-salvare-la-democrazia/

L’era dell’incompetenza e i rischi per la democrazia.

Tom Nichols, La conoscenza e i suoi nemici. L’era dell’incompetenza e i rischi per la democrazia, La Repubblica, 2019 (edizione originale Oxford University Press, 2017).

 A scanso di equivoci, Nichols asserisce che “la fine della competenza non è il crollo delle capacità professionali dei tecnici, dei medici, ingegneri, scienziati…., è il rifiuto della scienza e della razionalità obiettiva che costituiscono le fondamenta della civiltà moderna”. Il problema grave – continua Nichols – è l’emergere di una ostilità assoluta nei confronti dei saperi”. Premesso che trovo il libro un ottimo lavoro – ricco di aneddoti anche divertenti – che spiega i rischi che la democrazia corre, in prima istanza, osservo che la locuzione “fine della competenza” mi sembra alquanto inappropriata perché può far pensare che prima di questa ondata populista la competenza fosse diffusa o altamente rispettata o tenuta in grande considerazione da parte del popolo. Non mi sembra che sia mai stato così. Platone non casualmente teorizzava la repubblica dei filosofi anche in un cotesto in cui i diritti di cittadinanza erano molto ristretti. Forse nel Rinascimento e nel secolo dei Lumi gli scienziati sono stati tenuti in notevole considerazione. Né mi sembra appropriato sostenere che ci sia una correlazione diretta tra innalzamento del livello di istruzione delle masse e approfondimento delle tematiche della politica. Ilya Somin nel suo libro del 2013 ha affermato, anche sulla base di analisi statistiche anche dei sondaggi, come non sia dubitabile che nel ventesimo secolo il livello generale di istruzione sia consistentemente migliorato ma questo non ha portato ad un notevole miglioramento delle conoscenze dei complessi problemi politici. Né mi sembra appropriato teorizzare una correlazione tra il populismo degli ultimi decenni e l’adozione del suffragio universale che ha generalizzato il diritto di voto prima per gli uomini e poi per le donne. Non a caso Nichols pone in testa all’introduzione del suo pregevole libro la seguente frase di Isaac Asimov: “Negli Stati Uniti c’è un culto dell’ignoranza, e c’è sempre stato. Le sollecitazioni dell’anti-intellettualismo sono un filo rosso che si snoda attraverso la nostra vita politica e culturale, nutrito dalla convinzione che la democrazia significhi che “la mia ignoranza vale quanto la tua ignoranza”. È un fatto che questo slogan è ora fortemente valorizzato dai populisti nostrani quando affermano: “uno vale uno”. In ciò favoriti dalla presente era delle comunicazioni di massa. I populisti procedono per continue ed insistite semplificazioni dei problemi complessi e accreditano l’idea che “ogni parere va preso come verità” e che non c’è alcuna differenza tra il parere dell’uomo della strada e quello di scienziati, professionisti, tecnici, intellettuali ed esperti.  Questo porta all’effetto Dunning-Kruger al “fenomeno per cui più si è ottusi più si è convinti di non esserlo”, alias, “tutti ci sopravvalutiamo ma i meno competenti lo fanno più degli altri”. In barba alla “metacognizione che è la capacità di sapere quando non si è bravi in qualche cosa, di arretrare di un passo, osservare ciò che si sta facendo e così rendersi conto che lo si sta facendo male”.

Il miglioramento del livello generale dell’istruzione non lascia senza colpe colleges ed università americane che competono per accaparrarsi le risorse che le famiglie impiegano nella formazione dei loro figli, ed anche grazie al diffuso meccanismo dei prestiti agli studenti. Secondo Nichols, l’aspra competizione si svolge non tanto sulla qualità dell’insegnamento ma vieppiù sulla qualità dei servizi collaterali alla istruzione vera e propria: comodità degli alloggi, offerta di servizi ricreativi, sportivi, ecc.  tutti mirati a rendere maggiormente confortevole il soggiorno degli studenti nei collegi e nelle università.  Nichols cita anche Bernie Sanders che commentando la situazione dell’istruzione superiore ha avuto modo di dire che il voto massimo di oggi non è uguale a quello del 1960. Non è affatto comparabile ed ha aggiunto che una laurea di oggi equivale a suo giudizio a un diploma di scuola secondaria di 60 anni fa. Si arriva anche al fenomeno dei genitori elicottero, quelli che spostano la loro residenza nelle città dove studiano i figli dopo aver fatto lunghi viaggi e confronti tra sedi universitarie diverse quanto a gradevolezza dei campus e dotazione di attrezzature.   Genitori e studenti pagano rette molto alte e se spendono molto pretendono anche voti più alti.  Negli USA si è affermato un modello di istruzione industriale di massa con buona pace della missione storica ed ideale dell’università che è quella di produrre pensiero critico che – aggiunge Nichols – non è critica incessante (o aprioristica).

Nel cap. IV Nichols si occupa con grande maestria del ruolo di Google e dell’informazione illimitata che ci rende più stupidi. Il 90% di quello che trovi su internet è spazzatura cita da Sturgeon. E aggiunge “internet permette ad un miliardo di fiori di sbocciare ma la maggior parte di loro puzza”. E continua: “non è quello che non sai che ti fa male, è quello che sai e che non è vero”. E torna sull’effetto Dunning-Kruger: “le persone meno competenti tra coloro che navigano il web sono quelle che hanno meno probabilità di rendersene conto”. Il web ci sommerge di fake news e “purtroppo pensare di essere intelligenti perché si è cercato qualcosa su internet è come pensare di essere bravi nuotatori perché ci si è bagnati camminando sotto la pioggia”.

Nel cap. V Nichols tira in ballo il “nuovo new journalism”.  Via internet la disinformazione si diffonde molto più velocemente e resta in circolazione molto più a lungo producendo effetti deleteri tipo: l’ho letto sul giornale e quindi è vero. Poi si sono diffuse forme di informazione (come anche molti talk shaw italiani), ossia, “un misto di intrattenimento, notizie, saccenteria e partecipazione dei cittadini che sono un garbuglio caotico che non informa la gente ma crea l’illusione di essere informati”. In Italia simili trasmissioni si protraggono per 2-3 ore e anche oltre durante le quali è difficile mantenere viva l’attenzione anche perché quando sembra che qualcuno cerca di entrare nel merito dei problemi analizzati, non di rado, i conduttori interrompono il discorso propinando un servizio dall’esterno o introducendo uno stacco pubblicitario. Per difendersi dal bombardamento di notizie false o poco attendibili Nichols propone una “dieta equilibrata di notizie” non senza notare che, non di rado, i cittadini più disinformati si trasformano negli hooligans di Mounk (2018) quelli che difendono il gruppo politico a cui appartengono come i tifosi tifano per la propria squadra di calcio a prescindere.

Come abbiamo visto sopra, Nichols distingue tra scienziati, tecnici, professionisti ed esperti. Nel cap. VI si chiede che cosa succede quando gli esperti sbagliano. Cita un aforisma di Bertrand Russell il quale dice che “allorquando gli esperti sono tutti d’accordo, potrebbero benissimo sbagliarsi”. Succede quando si cercano soluzioni o spiegazioni a problemi molto complessi di teoria e pratica e succede molto più spesso quando gli esperti vengono chiamati a predire sviluppi futuri di certi problemi. Nichols giustamente precisa che scopo della scienza è quello di spiegare, non di predire. D’accordo, gli esperti non sono infallibili ma screditarli in tutto e per tutto è sbagliato. Ma è anche erroneo e dannoso per la società che gli sbagli e le previsioni che non si avverano siano spesso utilizzati dai populisti per screditare scienziati ed esperti. In questo modo viene meno la fiducia tra esperti e cittadini e quando questo avviene sono guai per il processo democratico. Il processo degenera sino al tal punto che “le persone sentono quello che vogliono sentire e poi smettono di ascoltare…”. Aumentano i rischi per la democrazia: se a furia di semplificazioni votano gli incompetenti, è più alta la probabilità che coerentemente con le semplificazioni che hanno propalato i leader populisti e sovranisti assumano le decisioni sbagliate e aprano la strada o all’isolazionismo e alla politica di potenza – vedi il caso di Trump – oppure a soluzioni tecnocratiche e/o autoritarie che tendenzialmente possono fare a meno del voto. In Italia questo è successo nei primi anni 20 e in Germania negli anni 30 del secolo scorso, ma quanta gente comune ha memoria storica di quegli eventi?  Al riguardo Nichols sostiene che gli USA sono una Repubblica e non una democrazia. Come noto, una repubblica è una forma di Stato che in prima istanza è succeduta alle monarchie assolute e/o costituzionali con suffragio limitato. Nichols precisa che “i profani dimenticano fin troppo facilmente che la forma repubblicana di governo sotto cui vivono non è stata pensata perché fossero le masse a prendere decisioni sui problemi complicati. Ovviamente – continua Nichols – non è stata pensata neppure perché a governare fosse un minuscolo gruppo di tecnocrati o di esperti, ma per essere il veicolo attraverso cui un elettorato informato – e “informato” è la parola chiave – poteva scegliere altre persone che lo rappresentassero o prendessero decisioni in sua vece”. Quindi stiamo parlando di una democrazia rappresentativa dove si assume che la rappresentanza sia altamente qualificata e non composta da persone che vengono selezionate sulla base della fedeltà al leader del gruppo a cui aderiscono e i cittadini bene informati.  Quindi leaderismo e personalizzazione della politica sono segnali forti della malattia di uno assetto democratico. Si tratta di un serpente velenoso che si annida nel seno della democrazia, prima o poi morde e uccide la democrazia. Né il problema si risolve creando delle reti più o meno ampie e consultando la rete attraverso sondaggi che scimmiottano strumenti di democrazia diretta. Per fare l’esempio della piattaforma Rousseau adottata dal M5S, è noto che non c’è trasparenza, non è detto che tra i componenti della rete prevalgano persone qualificate ed esperti della materia su cui si praticano i sondaggi. Inoltre non va dimenticato che oltre a organizzare la difesa e l’ordine pubblico, l’operatore pubblico ai vari livelli organizza la produzione di beni pubblici essenziali come istruzione, sanità, previdenza e svolge una complessa attività di regolazione di certe attività private. Prendere delle decisioni ponderate in tutte queste materie è affare ben diverso di fare un sondaggio per sapere quale l’opinione prevalente di un gruppo (o di una rete) su un certo problema da risolvere. I sondaggi e/o le consultazioni dirette – vedi referendum sulle cellule staminali embrionali del giugno 20025 a cui partecipò solo il 25% dei cittadini – non si addicono alla democrazia di massa basata sul suffragio universale e a contesti di forte interdipendenza tra i paesi impegnati in tortuosi processi di integrazione economica e politica come nel caso dell’Unione europea dove notoriamente si registra un forte deficit democratico e, di conseguenza, una spinta tecnocratica e autoritaria, dove il Parlamento ha limitati poteri legislativi, dove la Commissione cumula in modo inappropriato poteri legislativi, esecutivi e giudiziari e il tutto è sottoposto al via libera del Consiglio europeo composti da Capi di Stato e di governo dei paesi membri.

Nelle conclusioni Nichols osserva che negli Stati Uniti la gente vota i personaggi che le piacciono a prescindere da quello che essa stessa e i candidai vogliono. È chiaro che in questo modo il modello agente-principale che alcuni sociologi adottano per spiegare il mandato parlamentare non può funzionare. Non ultimo, gli americani pensano alla democrazia come ad uno stato di effettiva uguaglianza. Nichols cita il politologo inglese C.S. Lewis che in un saggio del 1959 aveva già chiarito che la gente comune non distingue tra uguaglianza politica ed uguaglianza effettiva a tutto tondo che include la capacità di pensiero critico ed autocritico che abbiamo visto sopra. Cita anche Traub che richiama la situazione in cui ci si viene a trovare quando la gente si illude che il compito della leadership è disilluderla”. Ma quali leader politici contemporanei – specialmente se anche loro incompetenti – sono capaci di fare una cosa del genere? Non ultimo bisogna considerare che gli esperti non possono costringere i cittadini a prestare attenzione al mondo che li circonda. E anche per questo motivo si registra un’ascesa di politici demagoghi ed ignoranti negli USA e in Europa che in parte significativa condizionano il processo democratico al di qua e al di là dell’Atlantico. Nichols resta ottimista sul futuro perché conta su un ruolo più attivo delle elites che, però, devono ricordare che ogni voto è uguale, non ogni opinione. Anche gli esperti dovrebbero ricordare che sono i servitori non i padroni di una società democratica, che non sempre i loro pareri possono essere accolti dai legislatori e – aggiungo io – che far funzionare bene una democrazia richiede grandi sforzi di attenta analisi dei problemi da parte di tutti i cittadini. E purtroppo molti di questi o non hanno il tempo o la voglia di occuparsene.

Ilya Somin, Democracy and political ignorance. Why smaller government is smarter, Stanford Law Book, Stanford University Press, 2013. Mia recensione in http://enzorusso.blog/2018/08/10/democrazia-malata-2/

Yascha Mounk, Popolo vs Democrazia. Dalla cittadinanza alla dittatura elettorale. Feltrinelli, Serie Bianca, 2018. http://enzorusso.blog/wp-admin/post.php?post=905&action=edit

Incompatibile la democrazia con l’ignoranza degli affari politici.

Ilya Somin, Democracy and political ignorance. Why smaller government is smarter, Stanford Law Book, Stanford University Press, 2013

La democrazia è sinonimo di governo del popolo dall’antica Grecia a oggi passando anche per Lincoln. Il problema è l’accountability dei rappresentanti. Quello tra elettori ed eletti è un rapporto di agenzia: c’è un principale che è l’elettore e c’è un agente che è l’eletto.  Perché il rapporto di agenzia funzioni, si devono verificare alcune condizioni fondamentali. Che ci sia un rapporto di fiducia, che gli elettori si occupino del bene comune, che siano sufficientemente informati, che votino in modo razionale, che gli eletti rispettino la volontà e/o le preferenze dei loro elettori, che le preferenze si aggreghino per formare una maggioranza chiara e magari molto ampia, ecc..   Alcuni modelli economici invece spiegano il funzionamento della democrazia assumendo che gli elettori votino o non votino in modo razionale nel primo caso per massimizzare il proprio interesse, nel secondo caso, perché non ritengono che il loro voto possa in alcun modo influenzare l’esito della votazione.

In via principale, il libro si occupa di uno di questi problemi quello della ignoranza politica, non sempre tenuta nella debita considerazione da parte di filosofi, politologi e teorici della democrazia.  È spontaneo pensare che il rimedio all’ignoranza sia l’istruzione generale. Ma Somin sulla base di indagini empiriche che negli Stati Uniti hanno una storia ormai secolare conferma la persistenza dell’ignoranza politica a fronte di un innalzamento del livello di istruzione e di una drastica riduzione dei costi di acquisizione dell’informazione. È un fatto che anche la gente istruita dedica poco tempo e scarsi sforzi a migliorare il suo sapere politico.

Emerge subito che la tesi principale del libro è quella di individuare modi e metodi per ridurre considerevolmente l’ignoranza politica, ma che questo obiettivo possa essere conseguito viene ritenuto poco probabile. L’autore propone quindi di ridurre almeno l’impatto degli effetti negativi dell’ignoranza politica. Secondo Somin, ciò può essere ottenuto attraverso due modalità principali: la judicial review e la decentralizzazione congiunta alla limitazione delle competenze del governo.

Premesso che l’ignoranza politica inquina il funzionamento della democrazia, Somin cita Madison (quaderni federalisti 62 e 63)  per la proposta di  un Senato eletto indirettamente ma altamente qualificato che potesse correggere gli errori dell’ignoranza politica della Camera bassa. Quindi passa alla definizione di questo concetto che è intuitiva per cui l’Autore passa alla definizione di sapere politico (political knowledge) come consapevolezza dei problemi fattuali reali connessi alla politica in generale e alle politiche pubbliche in particolare. Il tema non è nuovo. È vecchio quanto è vecchio il dibattito sulla democrazia. Mi basta citare Platone ed Aristotele. Più recentemente mi basta il riferimento al Nobel dell’economia  Herbert Simon  che distingue opportunamente tra modello olimpico  (di perfetta informazione) e modello di razionalità limitata che dipende in primo luogo dalla disponibilità di informazioni adeguate rispetto ai problemi da risolvere. Vedi in particolare il suo volume edito dal Mulino (1984) La ragione nelle vicende umane.

D’altra parte non manca chi sostiene la scarsa rilevanza dell’ignoranza politica sulla base dell’assunto secondo cui non è lecito valutare i valori-obiettivo perseguiti da una democrazia con standard esterni e/o diversi da quelli propri degli elettori della democrazia che, di volta in volta, viene presa in considerazione.

Il libro raccoglie e sviluppa alcuni saggi che affrontano diversi problemi non solo sulla base di ragionamenti astratti ma analizza i risultati di indagini empiriche condotte in diverse fasi della storia degli Stati Uniti. La maggior parte dei casi considerati nel libro sono casi in cui si controverte sugli strumenti alternativi con i quali perseguire obiettivi comuni e/o condivisi. Ovviamente il problema risulta più complicato se le soluzioni proposte non sono condivise e, addirittura, vengono presentate come scelte di civiltà – come purtroppo avviene in Italia.

Se gli elettori non sanno per che cosa e per chi votano e se, come sostiene   Brian Caplan (citato da Somin),   gli elettori non solo sono incentivati a rimanere ignoranti ma sono piuttosto incentivati a sposare interpretazioni partigiane delle informazioni che ricevono e se gli stessi eletti,  non di rado, non hanno piena contezza delle leggi che approvano , il modello decisionale che ne emerge può essere definito,  come fa Caplan,  dell’”irrazionalità razionale”.

E tuttavia la Costituzione americana prevede un sistema di pesi e contrappesi che cercano in via principale di rimediare al problema. Uno di questi è la judicial review  (scrutinio giudiziario)  delle leggi che è operata dal potere giudiziario che , secondo i sostenitori della c.d. countermajoritarian difficulty,  mina la democrazia in quanto lede il principio maggioritario o la sovranità popolare che attraverso di esso emerge.

Per garantire la corretta applicazione del Principio della Supremazia della Costituzione vigente occorre un organo politico imparziale, un organo giudiziario di cui sia garantita l’indipendenza e l’inamovibilità dei suoi componenti, un organo che sia dotato dei poteri di annullamento delle leggi e dei provvedimenti amministrativi che si rivelino in contrasto con la costituzione.

Ne  nasce un trade off , un problema di bilanciamento tra quella che gli americani chiamano la countermajoritarian difficulty e la necessità della revisione giurisdizionale delle leggi  per ridurre il rischio che maggioranze assolute adottino leggi che in realtà possono risultare in conflitto con l’interesse generale e/o che discrimino le minoranze  in un contesto in cui, a causa dell’ignoranza politica, la maggior parte degli elettori non sono in grado di valutare correttamente le finalità delle leggi . Somin cita i due casi importanti di iniziativa legislativa degli anni ’90: la riforma sanitaria di Clinton (bocciata nel 1994) e il Contratto con l’America proposto dai Repubblicani nel 1995 che non furono compresi dagli elettori. Come non fu compresa parte della legislazione del New Deal negli anni ’30, per cui i politici di allora furono “costretti” alla manipolazione dell’opinione pubblica.  Occorre quindi operare un bilanciamento tra l’esigenza di rispettare per quanto possibile il diritto della maggioranza a tradurre in leggi le sue proposte programmatiche e il rischio di consegnare tutto il potere ai giudici.  In ogni caso, molti studiosi concordano che  lo scrutinio giudiziario delle leggi  contribuisce a ridurre l’ignoranza politica. Questa in grossa parte è alimentata dalla oscurità con la quale le leggi sono scritte e dalla complessità dei problemi che provano a risolvere.

Negli Stati Uniti la letteratura contraria alla revisione costituzionale delle leggi ha una lunga tradizione ed è molto diffusa ma Somin non l’accoglie perché la judicial review può contribuire in maniera considerevole a mitigare le conseguenze delle decisioni assunte nell’ignoranza politica.

Il secondo rimedio fondamentale che Somin propone per combattere l’ignoranza politica è il federalismo accompagnato da una riduzione dei compiti dello Stato.  Sostiene la superiorità del voto con i piedi, di un sistema federale, di un governo con compiti limitati. Se applicata correttamente, la decentralizzazione riduce l’ignoranza politica, migliora il funzionamento del rapporto di agenzia, consente di rispettare meglio le preferenze dei cittadini che peraltro sono più omogenee, rende i politici maggiormente responsabili.

Per chi come me, per  22 anni,  ha insegnato  un corso sulla teoria economica del federalismo,  l’idea di Somin non è nuova e infatti riprende il modello di Tiebout. Oggi è teoria condivisa anche se non praticata in Italia. È facile commentare la tesi del sottotitolo “why smaller government is smarter”: c’è un numero limitato di problemi da risolvere. In realtà la teoria adottata dai padri costituenti americani è che la tripartizione dei poteri individuata da Montesquieu era insufficiente perché non garantiva abbastanza i diritti e le libertà fondamentali dei cittadini.  Gli americani erano anche contrari al governo grosso che in America avrebbe assunto dimensioni gigantesche.   Si può dire che la federazione è stata costruita sul modello dello Stato minimo. Anche   PQM, dopo 11 anni di dibattiti, la Convenzione sceglie il governo suddiviso, ossia, caratterizzato da una doppia suddivisione dei poteri, non solo quella orizzontale ma anche verticale. Al di là della scelta iniziale, poi lo sviluppo economico conseguente alla forte industrializzazione ha imposto in fatto un crescente intervento da parte dello Stato. Questo però non implica un accrescimento delle competenze del solo governo centrale ma soprattutto degli Stati federati.  Oggi possiamo dire che una corretta applicazione del principio di sussidiarietà aiuta ad individuare il livello di governo più adatto a svolgere le nuove funzioni.

In questi giorni sto seguendo il tormentato dibattito al Senato sulla riforma costituzionale. Non ho potuto seguire tutti gli interventi ma da quanto ho sentito e da quello che ho letto nello stesso DDL presentato dal governo, non mi sembra che emerga una architettura istituzionale che tenga nella minima considerazione i problemi sopra accennati. Anzi, sul terreno del federalismo, sembra emergere un chiaro trend verso la centralizzazione.

Postato il 21 agosto 2014

No alle imprese pubbliche si a quelle partecipate a prescindere

Astrid, Iniziativa economica pubblica e società partecipate, a cura di Vincenzo Cerulli Irelli e Mario Libertini, Prefazione di Franco Bassanini, Egea, giugno 2019.

Il volume è dedicato alla valutazione del Testo unico per le società partecipate D. Lgs. N. 175/2016. Dalla lettura emerge chiaramente come il legislatore delegato abbia recepito l’approccio neoliberista secondo cui le imprese pubbliche sono aprioristicamente inefficienti e, quindi, bisogna, ridurne al minimo il numero se non eliminarle del tutto. A scanso di equivoci bisogna precisare subito che le norme generali che traducono l’assunto neoliberista in fatto sono accompagnate da una serie di eccezioni che ne “tradiscono” almeno in parte l’obiettivo.   Ma la cosa per me alquanto sorprendente è come detta impostazione abbia investito non solo la politica ma anche la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione (SCC), del Consiglio di Stato e della stessa Corte di Costituzionale come vedremo meglio più avanti.

Come si spiega tutto ciò? Si può capire meglio l’evoluzione e/o l’involuzione della legislazione italiana a partire dall’analisi di Cesare Pinelli che spiega l’inquadramento del ruolo della impresa pubblica nella Costituzione del 1948 e l’analisi di G. L. Tosato che esamina il successivo quadro del diritto europeo in materia.

Il primo non casualmente cita Luigi Einaudi il quale riferendosi all’ostilità di cui godevano sia i monopoli pubblici che quelli privati, afferma che: ”la maggiora parte dei monopoli più pericolosi è quella che proviene dalla categoria degli imprenditori e degli industriali. Sono essi i quali hanno, con dazi protettivi, contingenti e altri favori governativi, costituito situazioni di privilegio in loro favore che noi liberali dobbiamo contrastare e dobbiamo sforzarci di abbattere”.   E tuttavia nella costituzione del 1948 non entra la parola tutela della concorrenza che arriva solo con la riforma del 2001 all’art. 117 lett. e).

Nella Costituzione del 1948 – spiega Pinelli – si prevede la neutralità tra impresa pubblica e privata. L’art. 41 teorizza la funzione sociale dell’impresa; e in aggiunta l’art. 43 prevede il potere pubblico di nazionalizzare “imprese o gruppi di imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale”.

Secondo Cesare Pinelli, nella Costituzione non c’è fondamento per intendere la sussidiarietà come intervento pubblico residuale con buona pace di quanti si arrampicano sugli specchi per sostenerlo.

Ma negli anni settanta cambia il modo; trionfa la Scuola di Chicago secondo cui i fallimenti dello Stato sono più gravi di quelli del mercato. Negli anni ottanta segue l’Atto Unico e negli anni novanta il grande mercato unico previa attuazione della piena libertà dei movimenti di capitali.

G.L. Tosato ci spiega l’evoluzione del diritto europeo circa il ruolo dell’impresa pubblica: neutralità prima; parità dopo; e, in un secondo tempo, tutela piena della concorrenza con rigorosa applicazione della disciplina degli aiuti di Stato. E non importa se i due principi in teoria in parte si integrano ed in parte collidono perché in pratica la missione di un’impresa privata e quella di un’impresa pubblica sono diverse.

E non importa se in alcuni casi l’impresa pubblica può promuovere maggiore concorrenza piuttosto che danneggiarla. Vedi ad esempio il caso degli oligopoli mondiali dell’industria farmaceutica alle quali non farebbe male una maggiore concorrenza. Ma il diritto europeo – aggiungo io – è frutto per lo più di governi di centro-destra e/o di larghe intese nelle quali la sinistra ha fatto propri i paradigmi del neoliberismo.

 Su una linea analoga si muove Vincenzo Cerulli Irelli che assevera la legittimità costituzionale di forme organizzative privatistiche nella PA che inevitabilmente implicano complessi contratti di associazione e di fornitura. In altre parole, l’esercizio dell’amministrazione in forma pubblicistica non necessita l’imputazione del potere ad una figura soggettiva di diritto pubblico. Ora una simile conclusione è presente nei migliori manuali di scienza delle finanze e/o di economia pubblica dove si assume che la produzione di beni pubblici non implica che essi siano prodotti necessariamente da imprese pubbliche. Detti beni possono essere anche forniti da imprese private e gli stessi beni (ad esempio le medicine) diventano pubblici per il semplice fatto che siano distribuiti da strutture pubbliche come i servizi sanitari nazionali. Questo avviene attraverso complessi contratti di fornitura e, per questo motivo, diventano molto rilevanti le analisi costi e benefici delle due soluzioni ed i sistemi di controllo.

Mi si potrebbe obiettare che in Italia ci sono una serie di Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici presso la Presidenza del Consiglio, diversi ministeri, presso tutte le regioni e presso una quantità indeterminata di Comuni. Ma nessuno sa esattamente cosa fanno e tutti conosciamo le situazioni di stallo in cui si vengono a trovare non solo le grandi opere (la TAV, il Mose, ecc.) e ma anche i piccoli cantieri per la messa in sicurezza delle scuole, per le strade locali, per il riassetto idrogeologico, ecc.     

Sfortunatamente in Italia i controlli della Corte dei Conti in materia hanno assunto un carattere collaborativo sui governi sub-centrali ex legge 131/2003 – carattere ulteriormente attenuato con la legge n. 213/2012. Da qui una serie interminabile di episodi di corruzione e cattiva gestione del procurement di molte aziende sanitarie locali. Emblematico il caso di quella di Reggio Calabria che apparentemente pagava certe forniture sanitarie con tre anni di ritardo mentre in realtà pagava la stessa fattura tre volte di seguito. Le disposizioni delle leggi appena citate dipendono dall’idea che in attuazione del federalismo bisognava attenuare i controlli centralizzati e aspettare che le regioni attuassero i propri sistemi di controllo. Ma resta il fatto e il diritto che quando si tratta di società private o partecipate interviene l’art. 2392 codice civile che prevede la responsabilità degli amministratori nei confronti della società.  Come spiega meglio Cerulli Irelli nella nota 26 di p. 119 su di essa grava il più recente orientamento giurisprudenziale   della Suprema Corte di Cassazione (SSUU  25-11-2013 n. 26283,  512-2016 n. 24737, 5-05-2017 n. 11983) che ha limitato l’azione di responsabilità per danni erariali e, quindi, la giurisdizione della Corte dei Conti, ai casi in cui ‘l’azione di responsabilità mira ad un risarcimento di un danno che – nel caso di danno di immagine – sia stato arrecato al socio pubblico direttamente e non come riflesso della perdita di valore della partecipazione sociale, conseguente al danno arrecato alla società’” ecc.

Pungenti le critiche di Anna Argentati alla Corte costituzionale che ha abbracciato acriticamente l’idea del legislatore statale secondo cui l’intervento pubblico nell’economia sia distorsivo della concorrenza e, quindi, assumendo l’equazione non dimostrata che meno intervento pubblico è uguale maggiore concorrenza. Quando il problema è l’efficientamento dell’organizzazione vuoi delle strutture amministrative che delle imprese pubbliche nelle quali scarseggiano due fattori fondamentali: a) organizzazione scientifica del lavoro e b) competenze sulle human relations e/o capacità dei manager di motivare i propri dipendenti. Pubbliche o private che siano, l’efficienza delle grandi imprese dipende dalla qualità del management ribadisce Ciocca citando Henry Simon e, quindi, “bisogna muovere dalle condizioni effettuali dell’economia e chiedersi pragmaticamente, senza preconcetti ideologici, se l’impresa pubblica può servire”.

 Anche Libertini conferma che il disegno politico neoliberistico dietro il TUSP: a) arrestare il moltiplicarsi delle società in mano pubblica; b) la loro trasformazione in società partecipate; c) promuovere la loro trasformazione in società partecipate e avviarle verso un regime privatistico. Il tutto ponendo limiti stringenti alla costituzione di società pubbliche e, al contempo, un divieto generale per gli enti pubblici di svolgere attività di impresa.

Secondo gli avvocati Bonura e Fonderico, il modello prefigurato dal TUSP configura un modello generale in cui la legittimità della partecipazione pubblica in una società di capitali è da ricercarsi nell’oggetto stesso del contratto di appalto o di concessione tra socio e amministrazione “debitamente motivato dalla missione di interesse generale, ovvero dalla produzione di un bene o di un servizio a proprio favore e da regolare a mezzo di un ulteriore e specifico contratto rispetto a quello associativo”.  Secondo un Rapporto dello Aspen Institute redatto sotto il coordinamento scientifico di Sabino Cassese, “le quattro principali criticità del TUSP stanno: a) nella mancata considerazione dei rapporti associativi di grandi imprese pubbliche; b) nella lacunosa raccolta della normativa; c) nell’eccessivo numero di deroghe rispetto alle norme generali; d) nell’eccessivo carico di oneri pubblicistici in testa alle società a partecipazione pubblica”.

Al riguardo Stefano Pozzoli cita 9 mila organismi partecipati, 411 mila dipendenti ed esternalizzazioni a gogo. Una vera superfetazione in parte dettata dalla volontà di eludere i vincoli di finanza pubblica e in parte dall’illusione che la flessibilità dello strumento privatistico avrebbe portato maggiore efficienza non senza trascurare le tentazioni imprenditoriali legate alla rendita di posizione degli enti locali. Implicitamente anche Pozzoli esclude che le società partecipate possano essere gestite secondo le tre E (efficienza, efficacia, economicità). Anche in questo specifico settore numerose deroghe ai limiti generali previsti dal TUSP. Cita l’ultima introdotta con legge n. 119/1-10-2019 per le centrali del latte (vedi il Sole 24 Ore del 30-10-2019).  Pozzoli ricorda che prima ancora del D. Lgs. n. 175/2016, il divieto per le PA di svolgere attività prettamente commerciali era stato previsto dall’art. 3 comma 27 della legge 244/2007. Quindi, secondo me, il TUSP costituisce un ulteriore sbraco. Ironicamente Pozzoli si chiede perché non anche i barbieri municipali? E conclude che il TUSP vada riformato secondo logica e nell’interesse generale. E qual é questa logica? Secondo me, è in primo luogo la teoria dei beni pubblici locali che non verrebbero prodotti da parte dei privati o che verrebbero prodotti in contesti di monopolio naturale e, quindi, a costi maggiorati perché, a differenza di una impresa pubblica, una privata deve produrre un profitto normale per i suoi soci privati.   Ma come già detto sopra l’impresa pubblica porta lo stigma dell’inefficienza ma, come di incanto, secondo il principio comunitario della partnership pubblico-privato la partecipazione pubblica non è più inefficiente per il semplice fatto di partecipare ad un’impresa privata. Perché secondo gli assunti neoliberisti l’impresa privata è sempre efficiente, è sempre gestita dai manager più capaci del mondo, alias, per il gioco del mercato concorrenziale che inevitabilmente porterebbe al fallimento delle imprese inefficienti. Si tratta di logica parziale e faziosa perché la concorrenza perfetta sta solo nella testa degli economisti neoliberisti mentre quella che prevale in fatto nel mercato è concorrenza imperfetta se non proprio oligopolistica dove gli operatori si osservano e non hanno alcun interesse a ribassare i prezzi al di sotto di certi livelli che non consentirebbero neanche una remunerazione normale del capitale perché se lo facessero prima o poi dovrebbero fallire o uscire dal mercato. Non voglio tediare il lettore con la efficienza paretiana, l’inefficienza X ecc. ma per la massima chiarezza voglio elencare i motivi fondamentali che giustificano, alias, rendono necessario l’intervento pubblico recuperando il conciso intervento di Ciocca e il commento di De Vincenti: 1) orizzonte temporale lungo degli investimenti pubblici; 2) la connessa produzione di economie esterne dei beni pubblici; 3) la presenza di monopoli naturali pubblici che cita anche De Vincenti osservando che le distorsioni introdotte dai monopoli privati non sono meno gravi; 4) l’offerta insufficiente da parte del mercato rispetto alla domanda pubblica di certi beni (mercati c.d. incompleti); 5) l’esistenza di beni meritori promossi con sussidi ad attività culturali ed artistiche; 6) domanda aggregata di livello inferiore a quella ottimale (in grado di perseguire la piena occupazione vedi sul punto Ciocca che cita disoccupazione al 10% a livello nazionale, 20% al Sud; 30% tra i giovani, senza trascurare la bassa partecipazione femminile al mercato del lavoro che ci vede agli ultimi posti nell’Unione); 7) finanza pubblica funzionale mirata a perseguire l’efficienza allocativa delle risorse, la stabilità dei prezzi e l’equità distributiva; 8) la salvaguardia dell’ambiente oggi diventata una emergenza anche per via dei cambiamenti climatici – i privati da soli non combattono l’inquinamento; 9) la grande trasformazione che stiamo vivendo con la digitalizzazione dell’economia, l’utilizzo della intelligenza artificiale, internet delle cose e gli effetti sul sistema educativo; 10) i fenomeni migratori di massa che sono in essere e che si profilano all’orizzonte in dimensioni ancora più grandi e pericolose  se le Nazioni Unite non riescono a guidare un intervento pubblico coordinato sia in campo economico che in quello civile e militare per prevenire guerre tra Paesi membri e/o all’interno degli stessi. Si può lasciare la guida dei complessi fenomeni della globalizzazione solo alla finanza rapace?  

Non è un elenco esaustivo ma penso possa bastare. Come si vede sono molte le situazioni che richiedono l’intervento pubblico che ovviamente è sempre problematico. Non di rado, è distorto dai Gruppi di interesse organizzati e da disinformazione. L’informazione perfetta, il c.d. modello olimpico di Simon, non esiste nel settore privato né in quello pubblico. Il cattivo funzionamento della democrazia dipende da cattiva informazione, da conflitti di interesse, da partiti e movimenti politici che antepongono gli interessi di parte a quelli generali.  Se così, in termini empirici – afferma De Vincenti – non si possono imporre attraverso il TUSP limiti assoluti. Si può ragionevolmente accedere all’idea di eliminare le imprese pubbliche inefficienti in ossequio al divieto di spreco del denaro pubblico e, a un tempo, muoversi verso il superamento del TUSP abbandonando il vincolo ivi previsto del divieto di attività e valorizzando il vincolo di scopo anche in chiave di sussidiarietà.      

Tornando al pregevole volume di Astrid che viviseziona il TUSP, tenendo presente che detta riforma non mi sembra fattibile in tempi ravvicinati, mi pongo la domanda finale su  come valutare le troppe deroghe rispetto alle norme generali in un paese di guardie e ladri dove le burocrazie e le magistrature chiedono leggi casistiche e il governo a capo dell’esecutivo ha espropriato il Parlamento del potere legislativo; nessun potere dello Stato si fida degli altri due e tutti e tre si illudono che i problemi si risolvano scrivendo nuove leggi.  Negativamente se siete neoliberisti e credete alla favola dei mercati perfettamente efficienti. Positivamente se le deroghe necessarie risolvono realisticamente problemi relativi a fattispecie concrete che richiedono interventi pubblici risolutivi piuttosto che divieti generali (come quello di vietare all’operatore pubblico di creare una impresa pubblica) non consentirebbero. E sappiamo – come illustrato sopra – che la questione è di ben altra portata e riguarda la classica tripartizione delle funzioni del bilancio dell’operatore pubblico ai vari livelli: allocativa, di stabilizzazione, redistributiva.

 Dopo le massicce privatizzazioni degli anni 80 e 90 del secolo scorso, l’operatore pubblico ha oggi meno strumenti di intervento diretto e non causalmente Franco Bassanini si concentra non soltanto sull’attività di regolazione: “C’è bisogno dunque di buone regolazioni (non invasive e opprimenti, ma capaci di difendere e promuovere la concorrenza e nel contempo tutelare i valori e i beni comuni). Ma c’è bisogno anche di buone politiche pubbliche per promuovere un contesto favorevole alla crescita, all’innovazione e alla competitività: politiche pubbliche per la formazione, l’istruzione e la ricerca, per l’ammodernamento del sistema infrastrutturale, per la qualità dei servizi pubblici (dalla giustizia alla tutela della sicurezza delle persone e dei beni, dal servizio sanitario ai trasporti, dai sistemi idrici alla raccolta dei rifiuti, dalla tutela del suolo alla qualità ambientale): politiche capaci, in altri termini, di assicurare la produzione e la messa a disposizione dei beni comuni (la sicurezza, la salute, l’ambiente, la giustizia, l’istruzione, l’acqua, l’energia, ecc.) che spetta al pubblico garantire a tutti, anche in caso di fallimento del mercato” (Bassanini: XII). In sintesi, qui si sta parlando di buon governo, di un governo che sappia intervenire in maniera efficiente ed efficace vuoi con l’impresa pubblica vuoi con la migliore regolazione quando, per un motivo o per un altro, l’offerta di questi beni è insufficiente rispetto alla domanda.

Enzorus2020@gmail.com

Di grande interesse il dibattito sulla proposta di modifica del Meccanismo europeo di stabilità finanziaria.

Dopo giorni di polemiche e dopo l’attacco del presidente dell’ABI Patuelli che minaccia di non sottoscrivere più titoli del debito pubblico italiano – si parla di 400 miliardi nei portafogli delle banche, pari a poco meno di un sesto del totale – si fa maggiore chiarezza sui termini della riforma del Meccanismo europeo di stabilità. Sul MES si ripropone  l’approccio tedesco per cui prima bisogna ridurre il rischio e poi si può accedere alle risorse del MES  – circa 500 miliardi al netto dei quelle già impegnate. In altre parole, il MES potrà mobilitare le sue risorse in soccorso degli Stati in difficoltà purché il loro debito sia in fatto sostanzialmente sostenibile. Si tratta di una posizione al limite del paradosso ma questa è la posizione a fronte di alcuni Paesi Membri (PM) che, secondo le regole fiscali concordate, non hanno fatto e non fanno sforzi seri per ridurre il debito.

Per capire meglio la questione serve distinguere tra sostenibilità del debito e violazione delle numerose regole fiscali europee previste dal Patto di Stabilità e Crescita (PSC) come riformato ampiamente nel novembre 2011 integrato da molteplici regolamenti attuativi nonché dal Trattato intergovernativo Fiscal Compact del 2012. Ecco proprio il 20 novembre u.s., la Commissione ha inviato le sue osservazioni sulla bozza di bilancio 2020. Apprezza alcune misure ma alla fine del documento dice chiaro e tondo che il governo italiano sta violando la regola di riduzione del debito pubblico – per la verità di ardua se non impossibile attuazione senza una robusta crescita dell’economia reale. Ma rinvia ad un’analisi più attenta della situazione dei conti pubblici italiani nella prossima primavera. I mercati non hanno reagito male; anche se non è prudente coonestare le proprie affermazioni con i dati giornalieri dei mercati, lo spread si è ridotto di alcuni punti rispetto ai giorni precedenti. Il Mef Gualtieri nel suo comunicato stampa del 21 novembre in risposta alla presa di posizione del Presidente dell’ABI Patuelli ha affermato che il debito pubblico italiano è sostenibile. E i fatti sembrano dargli ragione. Fino a quando nessuno lo sa.

Circa le polemiche sollevate da Salvini, il Mef Gualtieri annota che intese di massima sono state raggiunte nel giugno scorso a livello tecnico dall’Eurogruppo e a luglio dal  Consiglio europeo quando la Lega stava al governo e che, in questo frattempo, è andato avanti il lavoro degli sherpa e/o rappresentanti permanenti per tradure quelle intese in modifiche formali delle norme del Trattato intergovernativo che disciplina il funzionamento del MES e rispetto alle quali non solo il governo ma anche il Parlamento italiano avrà l’ultima parola perché trattasi di un Trattato intergovernativo che andrà non solo approvato dal governo in sede di Consiglio ma anche ratificato dal Parlamento. Quindi parlare di tradimento degli interessi italiani da parte del governo è del tutto inappropriato.

Nel merito va precisato che il governo aveva sostenuto e sostiene che quelle modifiche dovevano fare parte di un insieme più ampio di misure: quelle riguardanti il bilancio europeo, alias, Quadro finanziario poliennale e il completamento dell’Unione bancaria. Per ora, il consenso sembra più ampio ed avanzato sul MES mentre sugli altri due dossier c’è ancora molta strada da fare. Resta il fatto che si continua a procedere lentamente a spizzichi e bocconi con i Trattati intergovernativi e per funzioni distinte e separate. Tenere fuori il MES dalla Commissione pone il problema di chi sorveglia i bilanci dei Paesi Membri – cosa che vorrebbe fare il MES guidato da un chairman tedesco ma spoglierebbe la Commissione di una sua importante prerogativa. Sembra che l’accordo sia per una leale collaborazione tra MES e Commissione.  Questa, in assenza di un vero potere di spesa e/o di assistenza finanziaria, sarebbe sempre più ridotta a Ufficio studi e strumento meramente esecutivo visto che la dotazione di risorse finanziarie del MES sembra destinata ad aumentare mentre quella della Commissione sembra destinata a rimanere costante o poco variata in barba alle chiacchiere sulle risorse fiscali proprie. Su questa strada incide la posizione tedesca contraria ad aumentare in maniera consistente le risorse del bilancio comune in modo tale che, all’occorrenza, la Commissione possa svolgere una vera e propria funzione di stabilizzazione del ciclo economico reale rispetto a shocks esterni ed asimmetrici. Alla Commissione verrebbe dato il contentino di un fondo di incentivazione di riforme strutturali concordate di volta in volta con i diversi PM. Quindi il discorso sul bilancio europeo per il momento sarebbe accantonato e, siccome siamo in una fase inziale della legislatura e di approvazione del quadro finanziario poliennale, queste scelte sono significative e, dal mio punto di vista, molto gravi. Prevale l’approccio tedesco ossessionato dalla stabilità finanziaria e dal rischio connesso ai debiti sovrani dei Paesi membri.  

 Un’altra considerazione riguarda la questione del completamento dell’Unione bancaria. Qui il problema è duplice, da un lato, l’assicurazione europea sui depositi e, dall’altro, la emissione di eurobond e in particolare di un safebond che favorirebbe ad un tempo la riduzione dei rischi sovrani e la mutualizzazione del debito futuro. Anche a questo riguardo, ritorna la posizione contraria della Germania e dei suoi alleati rigoristi secondo cui prima bisogna ridurre il rischio dei debiti sovrani non sostenibili e poi pensare alla mutualizzazione del debito e/o all’emissione di eurobond. L’aspra posizione del Presidente dell’ABI si spiega con il fatto che in qualche modo durante lavori preparatori della riforma del Trattato MES si è considerata anche una ipotesi di ristrutturazione automatica, alias, taglio del debito possibilmente concordato con i sottoscrittori dei debiti sovrani a rischio avanzata da alcuni PM rigoristi quanto o più della Germania. Evidente che un tale meccanismo ridurrebbe notevolmente la reputazione e credibilità del PM che la subirebbe.  L’ipotesi è stata contrastata anche dalla Commissione come ha detto il Commissario Pierre Moscovici in visita di congedo in Italia venerdì scorso e comunque accantonata nel giugno scorso.  Quindi la reazione di Patuelli è quanto meno tardiva.  Secondo Laura Serafini (Sole 24 Ore del 21 novembre), la minacciosa posizione dell’ABI sarebbe motivata soprattutto dal fatto che, a breve termine, diventerà operativo l’accordo di Basilea che prevede sia pure gradualmente un aumento del capitale delle banche per circa 400 miliardi di euro che appesantisce e mette a rischio la posizione delle banche europee e, specialmente di quelle italiane che operano a fronte di una economia in fase di lunga stagnazione economica.   Ma l’accordo di Basilea è materia di competenza delle Banche centrai e non saprei dire se lo stesso governo ne era a conoscenza.

Come accennato sopra nell’Estate scorsa il governo ha proposto una c.d.  “logica a pacchetto” o, per meglio dire, un salto qualitativo dall’approccio puntuale di per sé parziale ad un approccio relativamente più globale. Sottolineo relativamente perché qui stiamo valutando solo il miglioramento di alcuni strumenti finanziari e, quindi, l’UE sta comunque seguendo l’approccio puntuale su singoli strumenti più e meno rilevanti. Secondo me, va chiarito che anche la “logica a pacchetto” non è immune da punti deboli. Infatti collegare strettamente la sostenibilità del debito pubblico alla debolezza patrimoniale delle banche che detengono titoli del debito pubblico del governo del paese in cui operano – in Italia meno di un sesto del debito sovrano – significa in qualche modo trascurare il problema di fondo della rischiosità di tutto il debito pubblico quando questo raggiunge livelli molto elevati e l’economia reale del Paese non cresce anzi ristagna. Per altro verso, pensare che la sostenibilità del debito possa aumentare con la previsione di un’assicurazione europea dei depositi bancari può rivelarsi contraddittorio perché se essa da un lato può aiutare le banche dall’altro potrebbe incoraggiare sia l’azzardo morale delle stesse banche che indurre i risparmiatori a impiegare la loro liquidità in strumenti meno rischiosi come i depositi bancari assicurati – come avviene in questa fase in Italia.  È vero che nella realtà finanza pubblica e privata sono interdipendenti e che tutto si collega ma gli effetti dei diversi strumenti non sempre convergono per assicurare la stabilità finanziaria e, meno ancora, quella della crescita sostenuta e sostenibile. Basta riflettere sulle cause e sugli sviluppi dell’ultima crisi mondiale per capirlo. L’eccessiva concessione di mutui subprime negli Stati Uniti e l’eccessiva “condivisione del rischio” non correttamente percepita tra le banche e fondi di investimento di molti paesi del mondo attraverso l’uso spregiudicato di prodotti derivati ha fatto lievitare oltre misura il rischio sistemico con conseguenti fallimenti e salvataggi bancari, conseguenti restrizioni creditizie e, alla fine, drammatici effetti sull’economia reale con doppie recessioni e aumenti consistenti della disoccupazione.   

Intanto alcuni commentatori nutrono dubbi sulla possibilità che a dicembre la miniriforma del MES sia approvata dal Consiglio europeo e se la sintetica analisi di cui sopra è realistica, osservo che non c’è in vista alcun significativo salto di qualità sulle riforme che servirebbero al rilancio del processo di integrazione e, soprattutto, dell’economia europea. Non ci sarà un aumento significativo del bilancio europeo né un vero e proprio ministro delle finanze europeo. Il MES va verso una sorta di Fondo monetario europeo sul modello FMI che ben poco riesce a fare per contrastare il rallentamento dell’economia mondiale. Il completamento dell’Unione bancaria resta ancora all’orizzonte anche per l’opposizione delle stesse banche che non gradiscono regole più rigorose sul loro operare. Si procede con la mountain bike per sentieri impervi che potrebbero diventare molto pericolosi. Si pedala quanto basta per non fermarsi o procedere a piedi. Fin qui non viene avanzata alcuna proposta incisiva per una crescita sostenuta e sostenibile di tutti i PM. 

Al di là del merito e del valore delle proposte di rafforzamento degli strumenti anticrisi dell’Eurozona che vanno avanti a rilento, le polemiche sollevate dall’intervento rozzo e disinformato di Salvini va notato un effetto positivo di chiarezza e di approfondimento che esso ha già prodotto e sta ancora producendo anche nella comunità degli addetti ai lavori ed esperti dei complicati affari europei. Nel passato, è prevalsa la prassi secondo cui il Presidente del Consiglio che si accinge a partecipare al Consiglio europeo fa delle generiche comunicazioni al Parlamento, si apre una discussione altrettanto generica e si chiude magari con l’approvazione di un vago ordine del giorno. È auspicabile un cambio di registro e che questa possa essere la prima volta che il Presidente del Consiglio vada al prossimo vertice europeo dopo un dibattito chiarificatore e bene informato anche dentro il Parlamento.  

Niente di nuovo sul fronte della lotta all’evasione.

Negli anni 70 del secolo scorso, al culmine della potenza negoziale del sindacato, non mancavano le difficoltà sulla strada dell’approvazione e dell’attuazione delle riforme di struttura. Ricordo bene lo slogan “lotta dura senza paura per le riforme di struttura”. E una di esse fu la riforma fiscale del 1971 che adeguava il nostro sistema tributario a quello degli altri paesi europei. poi l’attuazione avvenne in due fasi prima con le imposte indirette e poi con quelle dirette 1974. Tante speranze di maggiore giustizia tributaria collegate all’attuazione della riforma andarono deluse e appena cinque anni dopo Antonio Pedone pubblicava un aureo volumetto che denunciava la suddivisione degli italiani tra “Evasori e tartassati. I nodi della politica tributaria italiana”, il Mulino, Bologna, 1979.  40 anni dopo non si può dire che la situazione sia sensibilmente migliorata: l’evasione stimata si aggira sui 7-8 punti di PIL.

Allora la spiegazione fu che l’enorme aumento del numero dei contribuenti aveva sommerso la vecchia struttura amministrativa del ministero delle finanze. Da allora sono state fatte oltre a molte riforme riguardanti le imposte e l’accertamento (gli istituti sostanziali e procedurali) anche le strutture amministrative passando dalle direzioni generali, ai dipartimenti ed infine alle agenzie ma nella sostanza la situazione non è cambiata in termini di capacita di controllo, di rispetto del principio di eguaglianza e di contributo alle spese pubbliche secondo le previsioni degli artt. 3, 23 e 53 della Costituzione.

Mi occupo solo del discorso sull’evasione davanti a tre segretari generali delle tre grandi confederazioni CGIL, CISL, UIL: Landini, Furlan e Barbagallo in occasione di un Seminario in ricordo di Federico Caffè.

La destra: l’evasione fiscale si combatte solo con la riduzione delle tasse. Vorrei aiutare la destra ricordandole l’aneddoto di Lady Godiva la quale attorno all’anno mille amava il popolo di Coventry, abborriva vederlo tartassato dal suo consorte e lo spinse a ridurre le tasse. Vari esponenti della destra ripetono come pappagalli: per ridurre l’evasione bisogna prima ridurre le tasse senza mai dire quali servizi pubblici tagliare e, meno che mai, come cercare di ridurre il debito pubblico. No alle tasse e no alle manette agli evasori senza se e senza ma, anche perché con la riduzione delle tasse, ipso facto, l’economia riprende a crescere. È la tipica impostazione neoliberista secondo cui ridotto al minimo l’intervento pubblico nell’economia questa spontaneamente raggiunge la piena occupazione e una distribuzione del reddito socialmente accettabile. 

Critico anche la sinistra perché utilizza l’approccio puntuale invece di quello globale. Di volta in volta, il problema è la ricevuta fiscale, il registratore di cassa, gli Indici Presuntivi di Reddito, gli Studi di settore, la bolla di accompagnamento delle merci viaggianti, il redditometro, lo spesometro, la fatturazione elettronica, e ora l’utilizzo della carta di credito, la tracciabilità di ogni operazione messa in atto dal cittadino-contribuente, ecc.

Ma il problema è complesso e l’approccio puntuale non basta se non funzionano tutti gli altri strumenti. E soprattutto se non si fanno verifiche esterne e accertamenti in grado di resistere in sede contenziosa. Si possono registrare tutte le operazioni ma poi qualcuno deve controllare che esse siano completamente appostate nel bilancio e nelle dichiarazioni dei redditi. E al riguardo viene fuori un problema di cui nessuno parla: mancano 6-7 mila persone sono andate in pensione e non sono state sostituite. L’Agenzia delle Entrate (AdE) ha un personale strutturalmente carente nel numero e nelle qualifiche e non solo per la sentenza della Corte Costituzionale che ne ha decimato i dirigenti nominati con procedure in difformità all’art. 97 della Costituzione.

Come sappiamo nel 2012 il governo Monti ha messo dentro la banca dei rapporti finanziari tutti i lavoratori dipendenti e i pensionati (32-33 milioni di soggetti) come se fossero tutti sospetti evasori e, quindi, ampliando enormemente i soggetti da controllare. Prima che detta banca dati cominciasse a funzionare la Direttrice dell’AdE Rossella Orlandi – poi retrocessa a direttrice regionale dell’Emilia Romagna – affermava propagandisticamente che l’Agenzia era in grado di controllare il saldo bancario giornaliero di ogni singolo contribuente. La banca dei rapporti finanziari ha cominciato a funzionare da alcuni anni ma da allora, paradossalmente, le indagini finanziarie dell’AdE e quelle della Guardia di finanza si sono ridotte le prime a lumicino e le seconde a poche migliaia (vedi Relazione della Corte dei Conti 2017).   Recentemente Ernesto Maria Ruffini, giubilato dal governo giallo verde appena arrivato al potere, ha scritto che ci sono 669 milioni di dossier emersi dalla banca dai rapporti finanziari. E un numero esagerato? Non lo so ma fin qui nessuno ha smentito l’ex direttore dell’ADE – lo ripeto mandato a casa dal governo giallo-verde. È stato sostituito con un Generale della Guardia di finanza che di per sé è garanzia di affidabilità e competenza ma questi ha subito dichiarato che si concentrerà sui grandi evasori. Senonché anche questa affermazione mi lascia alquanto perplesso perché la gente comune identifica i grandi evasori con le grandi imprese ma è ben noto che queste eludono e non evadono. E combattere l’elusione è ancora più difficile che contrastare l’evasione “minore” e sappiamo che questa è sport nazionale che contribuisce massicciamente a formare i 110 miliardi all’anno delle stime correnti.

Ma per vincere una guerra non basta un bravo generale. Ci vuole un esercito abbastanza numeroso e bene addestrato.  Il problema è trovare gli esperti in grado di esaminare suddetti fascicoli. E anche per esperienza diretta Vi assicuro che si tratta di compito molto complesso che richiede tempi lunghi. Non basta assicurare la tracciabilità delle operazioni, poi bisogna controllarle una per una in sede di motivazione dell’accertamento. Basta riflettere sull’esperienza degli studi di settore che hanno richiesto un paio di decenni per definirli e dopo altri due decenni di sperimentazione sono stati accantonati, rectius, trasformati in pagelle di buona condotta fiscale. Il motivo fondamentale?  la giurisprudenza ostile anche della Suprema Corte di Cassazione secondo cui non si possono motivare gli accertamenti ricorrendo alle medie statistiche – in realtà regressioni.  Così in un paese di diffusa evasione fiscale!  Le imprese possono continuare a presentare bilanci falsi ma gli accertamenti devono essere analitici su base documentale e perfettamente motivati.

Non ultimo, l’Italia eccelle per la politicizzazione della politica dell’accertamento. Non è così in altri paesi avanzati. In Italia il direttore dell’ADE diventa subito un personaggio pubblico che rilascia interviste e, a turno, rasserena o minaccia gli evasori.  Negli USA e nel Regno Unito pochi sanno chi sono i Direttori dell’Internal Revenue Service e del corrispondente ufficio britannico. Non intervengono continuamente nel dibattito pubblico e interloquiscono solo con le Commissioni parlamentari di settore. Nelle democrazie avanzate, i sistemi tributari funzionano meglio perché c’è alla base l’adesione spontanea dei cittadini-contribuenti. In Italia violare le regole fiscali conviene anche per via della dissennata politica dei condoni e delle rottamazioni ricorrenti. Va tenuto presente che condoni e rottamazioni varie assorbono buona parte della capacità operativa degli Uffici a scapito dei controlli ordinari.

In Italia non c’è una nozione di giustizia sociale condivisa e, meno che mai, un’idea precisa di giustizia tributaria. I legali citano gli art. 3, 23 e 53 della Costituzione. Ma pochi sanno che guardare solo al lato del prelievo non basta per fare vera giustizia fiscale.

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Il difficile bilanciamento tra la funzione rieducativa e afflittiva della pena.

Nel recente dibattito sul c.d. ergastolo ostativo non ho sentito molte citazioni di Cesare Beccaria (e/o Pietro Verri, Dei delitti e delle pene, 1764) che ha rivoluzionato l’approccio al diritto penale. In pieno illuminismo, il primo o entrambi diedero un contributo decisivo all’innovazione ed ebbero un successo straordinario in Europa e in America.

Seguendo il combinato disposto degli art. 13 comma 4 e 27 comma 3 della nostra Costituzione “è punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà” e “le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato”. Le pene devono essere finalizzate non alla vendetta della società nei confronti dei condannati bensì alla loro rieducazione e, possibilmente, al loro reinserimento nella società. Se così ha ragione la CEDU a sostenere che la norma sull’ergastolo ostativo è incostituzionale.

E per determinare l’utilità di una pena Beccaria aggiunge: “perché ogni pena non sia una violenza di uno o di molti contro un privato cittadino, dev’essere essenzialmente pubblica, pronta, necessaria, la minima delle possibili nelle date circostanze, proporzionata ai delitti, dettata dalle leggi”.

Ma oggi in Italia, davanti ad un apparato amministrativo poco efficiente, davanti allo scarso coordinamento delle forze di polizia militari e civili che dovrebbero combattere più decisamente le organizzazioni criminali e la corruzione a cui spesso fanno ricorso, il governo-legislatore che cosa fa? Alza le sanzioni civili e penali nell’illusione che il loro altissimo livello edittale sia equivalente ad una più alta deterrenza. È un’operazione senza costo apparente ma, in questo modo, il governo-legislatore contraddice un principio fondamentale secondo cui le pene devono essere ragionevoli ma sistematicamente applicate – magari in flagranza di reato e/o a seguito di processi svolti in tempi ragionevoli. In Italia, in tutti i settori a partire dal codice della strada, si pratica una escalation folle delle sanzioni, una continua modifica dei codici di procedura, una prassi di amnistie, condoni, rottamazioni delle cartelle in perfetta contraddizione con i principi, che fanno strame della giustizia ed hanno un profondo effetto diseducativo.

E tuttavia dietro le spalle dei giudici nei tribunali campeggia sempre la scritta: “La legge è eguale per tutti”. Se così anche la legislazione che prevede riduzioni di pene o regimi alternativi alle carceri per i delitti meno gravi e per quanti seriamente si ravvedono deve valere per tutti. E d’uopo ricordare che la normativa del c.d. ergastolo ostativo non si applica solo ai mafiosi ma anche agli stupratori di gruppo, ai sequestratori di persone a scopo di estorsione se procurano la morte del sequestrato, al reato di genocidio, ai criminali di guerra particolarmente efferati, ecc..

A parte la sentenza della CEDU (Corte europea dei diritti dell’uomo) che a giugno aveva condannato  l’Italia e ora ha respinto il ricorso  proprio sull’ergastolo ostativo, quanti sostengono che per via dell’iniziazione i mafiosi son impossibilitati a ravvedersi e, quindi, non suscettibili di serio ravvedimento sono in contraddizione con se stessi, se prima hanno accettato il patteggiamento con i pentiti. Ricordo il periodo quando c’erano circa 1.500 pentiti e molti sostenevano che essi non erano attendibili, che si inventavano le denunce che facevano, eppure per un periodo non breve hanno aiutato non poco ad assestare un duro colpo alle organizzazioni criminali in Italia.

Ma poi la persistente campagna di delegittimazione della stessa magistratura e dei pentiti portata avanti da alcune forze politiche poi arrivate al governo ha ridimenzionato se non proprio azzerato il fenomeno dei pentiti.

Brusca che si è macchiato di orrendi delitti ma secondo i magistrati di sorveglianza ha contribuito ad evitare altri delitti e si è ravveduto. Ha avuto molti permessi per uscire dal carcere e gli stessi magistrati lo ritengono affidabile.

Non ultima c’è la sentenza della Suprema Corte di Cassazione che ha respinto il ricorso degli avvocati di Brusca avverso l’ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Roma che ha negato gli arresti domiciliari al suddetto nonostante il parere favorevole della Procura della direzione nazionale antimafia.  

Secondo me, la posizione della Suprema Corte di Cassazione non era facile perché doveva muoversi tra due sentenze della Corte costituzionale la n. 274/1974 E LA 135 che hanno dichiarato la legittimità degli art. 4 bis comma 4 e dell’art. 58 dell’ordinamento penitenziario e altre come ad esempio la 189/2010 e la 149 /2018 che chiamano in causa le valutazioni dei magistrati di sorveglianza sui vari percorsi di sorveglianza sui percorsi di ravvedimento compiuti dai condannati. Sappiamo che alcuni magistrati li ammettono ed altri li escludono in linea di principio per alcune fattispecie di reati che suscitano un forte allarme sociale. Di certo il ricorso a criteri che prendono in considerazione valutazioni sui singoli percorsi pongono difficili trade off tra la funzione rieducativa e quella afflittiva della pena. In fatto, solo i magistrati che seguono detti percorsi aiutati da psicanalisti, direttori degli istituti penitenziari, assistenti sociali ed altri esperti possono decidere. E tuttavia le norme generali sulle pene e le deroghe previste    dai vari regimi agevolativi devono mirare anche alla ricerca dell’obbiettivo della individualizzazione o personalizzazione della pena.

 Nel caso specifico i magistrati sono divisi anche sulla validità delle norme vigenti. Alcuni sostengono che il carcere ostativo è un importante strumento della lotta alla mafia ma l’argomento prova troppo. In detta lotta, i magistrati hanno pagato un prezzo di sangue molto elevato e, quindi, le loro osservazioni vanno considerate con la massima attenzione. È umanamente comprensibile anche l’indignazione dei familiari delle vittime. Ma il giudice terzo sa che la lotta alle organizzazioni criminali, che in Italia crescono di numero e mantengono un controllo pervasivo sul territorio ed una influenza sulla politica che non trova riscontri pari in altri paesi, è questione molto complessa che abbisogna di una molteplicità di strumenti e, oserei dire, che nessuno strumento da solo è decisivo.   La giurisprudenza è divisa ma ora c’è una valutazione qualificata di un giudice sovranazionale come la CEDU che mette in discussione la costituzionalità della norma generale. Inevitabilmente la parola torna alla nostra Corte costituzionale.     

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La disintermediazione dei corpi intermedi attacca la democrazia

Il mostro effimero. Democrazia, economia e corpi intermedi, a cura di Franco Bassanini, Floriana Cerniglia, Filippo Pizzolato, Alberto Quadrio Curzio, Luciano Vandelli, il Mulino, 2019.  A proposito di mostri mi è capitato di recensire: Il mostro mite. Perché il mondo non va a sinistra di Raffaele Simone, Garzanti Libri 2008 e il libro di Nello Barile, Il populismo soft e la svolta neototalitaria, Apogeo, 2009. Poi qualcuno ha parlato di mostro burocratico riferendosi agli Uffici amministrativi di Bruxelles – tesi del tutto infondata che non vale la pena di commentare.

Raffaele Simone è docente di linguistica con una vasta produzione saggistica prevalentemente in materia di filosofia della politica che lo fanno individuare anche come politologo. Nello Barile insegna sociologia della comunicazione politica, quindi, anche lui in qualche modo un politologo.

I saggi contenuti nel libro collettaneo che ora leggiamo sono opera di studiosi di diritto costituzionale, pubblico e amministrativo. L’approccio prevalente è quello giuridico-istituzionale a parte il caso di Franco Bassanini che ha anche un’ampia conoscenza in materia economico-finanziaria con lunga esperienza operativa di governo e di direzione aziendale e quello di Quadrio Curzio professore emerito di economia politica e Presidente emerito dell’Accademia dei Lincei.   Dico subito che rispetto ad altre analoghe pubblicazioni, questa in esame si caratterizza per un’analisi approfondita della riforma del Titolo V Cost. del 2001 che intendeva ristrutturare l’assetto istituzionale dell’Italia in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale e verticale e, quindi, passando dall’assetto regionale previsto dai padri costituenti del 1947 verso un assetto più spinto di carattere federale – raccogliendo anche le pressioni messe in atto dalla Lega Nord sin dalla nascita di questa forza politica.  La riforma del Titolo V Cost mirava e mira “all’attuazione del modello costituzionale di una democrazia liberale, pluralista, personalista e comunitaria” articolando appropriatamente il principio di sussidiarietà nella sua duplice dimensione. Dove le due dimensioni sono interdipendenti e si giustificano pienamente non solo in relazione alla dimensione geografica dello Stato ma anche in relazione alle diversità regionali ivi presenti.

Da ultimo il maggiore ostacolo al raggiungimento di tale obiettivo secondo Bassanini “è l’affermarsi, dietro il paravento di una rivendicazione della sovranità del popolo e del primato della politica, della pratica della disintermediazione politica: di un modello giacobino di democrazia immediata, centralizzata e plebiscitaria vagamente ispirato al pensiero di Rousseau, e basato sul rapporto diretto tra il leader e i suoi seguaci, dunque sulla concezione del popolo sovrano come un insieme atomistico di individui, sulla delegittimazione dei corpi intermedi e sul ridimensionamento del loro ruolo, sulla compressione delle autonomie territoriali, sul rifiuto dei limiti costituzionali, e sulla rivendicazione della prevalenza della politica sulla libertà del mercato e sull’autonomia delle autorità preposte alla sua regolazione (e perciò, ovviamente ‘non elette’ dal popolo. È il vero nemico, se non l’antitesi, del principio di sussidiarietà. È la nuova incarnazione del ‘mostro effimero’ (una ‘costituzione repubblicana nella testa e ultramonarchica in tutte le altre parti’ come la definì a suo tempo Alexis de Tocqueville nel suo classico La democrazia in America.

Io mi limito ad esplicitare la disintermediazione come il portato diretto del neoliberismo che arriva al potere in Inghilterra con la Thatcher nel 1979 e che, in parte significativa, viene fatto proprio o subito dalla sinistra europea a partire dalla metà degli anni 1980. Semplificando, gli assunti fondamentali del pensiero neoliberista elaborati dalla Scuola di Chicago sono due: l’individuo è il migliore giudice di sé stesso; l’individuo è razionale (anche se privo delle conoscenze che servono per prendere decisioni razionali); l’individuo razionale massimizza il proprio interesse; l’individuo è, quindi, egoista e per nulla o poco solidale; l’individuo altruista è visto come una eccezione alla regola. Il secondo assunto fondamentale è che i fallimenti dello Stato sono più gravi di quelli del mercato; l’individuo è soggetto di aspettative razionali mentre Keynes e i post keynesiani assumerebbero che esso sia stupido e che i governi con le loro manovre di politica economica possono influenzare a volontà i comportamenti di famiglie e imprese; se così il perimetro dell’intervento pubblico nell’economia deve essere ridotto allo stretto necessario (lo Stato minimo o gendarme di Robert Nozick); i mercati sono efficienti e sono in grado di rimuovere gli ostacoli che si frappongono al loro migliore funzionamento. 

Secondo Milton Friedman il governo non doveva in alcun modo sottoporre la politica monetaria a manovre anticicliche; doveva limitarsi a fissare un tasso di crescita dell’offerta di liquidità a cui l’economia reale si sarebbe gradualmente adattata senza provocare spinte inflazionistiche. Da qui la richiesta di trasformare le Banche centrali in Autorità amministrative indipendenti dotandole di forte autonomia operativa.    Portato alle estreme conseguenze, l’approccio neoliberista delegittima lo Stato e, se così, inevitabilmente, porta alla delegittimazione dei corpi intermedi tra lo Stato e i cittadini-elettori. 

Se i corpi intermedi (tra cui sono compresi i livelli sub-centrali di governo, partiti, sindacati, ecc.) non servono, si crea il terreno fertile per l’affermazione del leaderismo e della personalizzazione della politica. È interessante capire in casi specifici se è il neoliberismo che produce il populismo o viceversa ma molti politologi sembrano concordare che neoliberismo, populismo e sovranismo sono nemici giurati della democrazia. Senza partiti strutturati, i candidati alle cariche pubbliche vengono scelti da oligarchie centralistiche che hanno facile gioco a imporre la propria volontà al di là della volontà degli elettori i quali, senza i corpi intermedi, contano poco o nulla. Gli stessi parlamentari vengono scelti dalle oligarchie di cui sopra e il ruolo delle Camere rappresentative viene continuamente eroso. E allora eccoti i discorsi farisaici, ipocriti sulla crisi della rappresentanza e la rappresentatività. Se questo si ripete ai livelli sub-centrali di governo ecco che prevalgono le tendenze centralizzatrici. Nel caso italiano, 8 anni per arrivare alla legge Calderoli e poi – anche per via della grande crisi finanziaria ed economica – arriva lo stop alla sua attuazione.     

Nei vari saggi ci sono analisi ma anche proposte scritte da docenti e ricercatori con una certa formazione anche economica che si occupano del degrado della democrazia italiana alla luce di quella che loro chiamano disintermediazione dei corpi intermedi.

La prima parte contiene i saggi di Francesco Bilancia, Paolo Costa e Filippo Pizzolato. Si analizza il rapporto tra democrazia e globalismo economico. Se, in un modello di economia chiusa, tale rapporto poteva apparire più conciliante e anche convergente, oggi per via della globalizzazione dei mercati la situazione è cambiata e suddetto rapporto è sottoposto a forti tensioni perché, in assenza di un vero governo mondiale o di una governance efficace, la globalizzazione non è bene regolamentata e la finanza rapace procede a briglie sciolte.

Il saggio di Costa riprende le analisi di Colin Crouch sulla post-democrazia ed evidenzia la crisi dei corpi intermedi come frutto delle pressioni della politica populista che un po’ li considera come strutture corporative pre-rivoluzione francese. È evidente invece che nella nostra costituzione regionalista essi conservano un ruolo non secondario e che una qualsiasi coalizione politica avrebbe maggiore possibilità di incidere e fare avanzare l’interesse generale se supportata da una coalizione sociale – come aveva proposto alcuni anni fa Maurizio Landini.    

PQM mi sembra un po’ debole la tesi di Pizzolato secondo cui la disintermediazione politica dei corpi intermedi non porta necessariamente alla scomparsa della partecipazione che oggi, nel nuovo contesto, si esplicherebbe in termini di un nuovo civismo più individualizzato e de-ideologizzato che si muoverebbe secondo la sussidiarietà non solo orizzontale ma anche verticale. Certo nella UE ci sono anche le consultazioni popolari organizzate saltuariamente ma tutti sanno la fine che fanno come del resto gli stessi pareri dei suoi due massimi organi consultivi a livello federale: il Comitato delle Regioni e quello delle parti sociali. Foglie di fico rispetto al macroscopico deficit democratico dell’Unione europea. 

La seconda parte i comprende contributi di Barbara Boschetti e Nicoletta Marzona che si occupano del paradigma della stabilità su cui erano costruiti i vecchi ordinamenti giuridici. Oggi, a fronte di società e sistemi economici molto più dinamici in fase di grande trasformazione, propongono un rovesciamento tra norma e prassi che pone non pochi problemi alla visione c.d. dell’orologio tipica della cultura giuridica romano-germanica.

Camilla Buzzacchi si occupa della responsabilità sociale dell’impresa e si chiede se si possa ravvisare per l’impresa socialmente responsabile un ruolo sussidiario secondo il precetto costituzionale della funzione sociale (art. 42 comma 2). Questa mi sembra una lettura della sussidiarietà orizzontale diversa se non opposta a quella che ne fa la letteratura internazionale sul federalismo secondo cui l’operatore pubblico non deve interferire con quanto il privato fa in maniera efficiente ed efficace- fermo restando che il privato di norma produce beni privati.

Passando agli altri attori delle relazioni industriali, Elena di Carpegna Brivio si occupa del sindacato dei lavoratori e lo vede come garante dell’equità intergenerazionale. Una tesi che a me sembra alquanto azzardata specialmente in un paese a bassa coesione sociale, dove non c’è una teoria della giustizia sociale largamente condivisa, dove la disoccupazione non solo giovanile è stata ed è tra le più alte dell’UE.

Analoga valutazione mi viene in mente per il saggio di Andrea Michieli il quale osserva un sistema di relazioni industriali squilibrato e vede nella contrattazione aziendale il suo principale rimedio. In realtà, è vero che i sindacati italiani privilegiano la contrattazione nazionale come strumento fondamentale per perseguire l’eguaglianza tra i lavoratori dipendenti ma bisogna anche tener conto della struttura del nostro sistema produttivo caratterizzando da circa 5 milioni di PMI un numero abnorme di lavoratori autonomi (di necessità) dove è difficile pensare di diffondere in maniera adeguata la contrattazione aziendale. Negli ultimi tempi, ho criticato il sindacato per non essersi impegnato sulla contrattazione di secondo livello, cioè, intermedia stimolando le Regioni ad elaborare piani di sviluppo regionale che era la loro missione al momento dell’attuazione di quelle a statuto ordinario. Nello stesso periodo veniva meno la programmazione economica nazionale e le Regioni divenivano stazioni di mediazione politica.

La terza parte comprende importanti saggi di Franco Bassanini, Anna Maria Poggi e Luciano Vandelli. Del primo mi sono occupato nella prima parte di questa recensione e, quindi, passo subito a quello della Poggi che si occupa prevalentemente del livello intermedio più importante e maggiormente responsabile dell’attuazione della sussidiarietà verticale. Anche qui si trascurano due fattori importanti: da un lato la struttura del livello locale: 100 città importanti, mille comuni di dimensione media e 7.000 comuni di dimensioni piccole; dall’altro lato, il fallimento delle RSO che, in oltre 40 anni,  non hanno mai cercato di svolgere la loro missione originaria di programmazione dello sviluppo e che hanno poco esercitato la sussidiarietà verticale anche per le resistenze dell’ineffabile partito dei sindaci che, quasi unanimemente, ha fantasticato di federalismo municipalista – inesistente anche nei paesi genuinamente federalisti. Ha ragione la Poggi a sostenere che la sussidiarietà è un concetto ambiguo ma mi lascia interdetto che “la sussidiarietà c.d. orizzontale” possa essere letta come “una sostituzione ‘strutturale’ di soggetti ‘privati’ a soggetti amministrativi (statali, regionali o locali in taluni settori nella cura di interessi generali)” ; la Poggi ha ragione a sostenere che la dimensione locale è la sede naturale di attuazione della sussidiarietà orizzontale ma stento a vedere questa ultima come presupposto teorico di quella verticale.  Come economista non vedo alcun riferimento alla teoria dei beni pubblici locali (C. Tiebout, 1956) anche se Lei scrive di cura di interessi generali. Qui entrano in gioco gli approcci diversi tra economisti e giuristi, alias, i discorsi dei giuristi e degli economisti non si incrociano. Invece sarebbe opportuno un maggiore scambio perché, secondo me, al di là delle distinzioni tra funzioni proprie, conferite, attribuite, delegate e quant’altro potrebbe essere utile analizzare innanzitutto la natura del bene pubblico (del servizio pubblico da produrre direttamente o da fornire da parte di privati) sotto l’aspetto, come dire, economico funzionale per poi farne discendere ripartizioni degli oneri di finanziamento (cost sharing agreements).

Ragionando in termini pratici, i 7 mila comuni polvere, vuoi per la dimensione che per la scarsità delle risorse, non possono svolgere da soli certe funzioni (ad es. di protezione dell’ambiente, non possono garantire certi diritti sociali ed economici e, pertanto, devono potere fare ricorso alla sussidiarietà verticale. Non ultimo, in un mondo globalizzato il rapporto tra i diversi livelli di governo è biunivoco: la sussidiarietà verticale è cogente per tutti; è connaturale ai processi di integrazione economica e politica che sono in atto nei diversi continenti; è coerente con le c.d. catene internazionali del valore.

Forse non ci si rende conto che ragionando in termini “sostituzione strutturale” e di affidamento di funzioni pubbliche a soggetti esterni al sistema delle autonomie – nel nostro Paese quasi sempre senza uno straccio di analisi costi e benefici – implicitamente si assume che i fallimenti dell’operatore pubblico sono sempre più gravi di quelli del mercato; si assume che il settore dei servizi privati funzioni sempre meglio quando sappiamo che esso è caratterizzato da diffusa inefficienza e bassa produttività. Pensare che affidare servizi pubblici locali di interesse generale (riscossione delle imposte, trasporti pubblici locali, rimozione dei rifiuti solidi urbani, assistenza a cittadini non autosufficienti, ecc.)  a soggetti esterni privati rispettando i criteri di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità e trasparenza, secondo me, è semplicemente illusorio. Per certi servizi è essenziale la costruzione di ambiti territoriali ottimali ma ora questi sembrano passati di moda.  Per non parlare delle Aree (rectius: città) metropolitane, delle Province e delle luci ed ombre che caratterizzano il c.d. terzo settore su cui rinvio al saggio di Giovanni Moro, Contro il non profit, Editori Laterza, Roma-Bari, 2014.

Il terzo e ultimo saggio della parte III è del compianto e molto stimato Luciano Vandelli scomparso recentemente. Questi evoca il modello Bruxelles sulla base dell’art. 11 del TFUE (rectius: 11 art. del Tit. X) che sono l’opposto della “partecipazione relegata in atti episodici ai confini dei processi decisionali” pure sbandierata dai populisti. Aggiungo io che la cultura e la pratica della disintermediazione politica ha contaminato anche il nostro centro-sinistra se la riforma costituzionale del governo aveva previsto persino l’abrogazione del CNEL ancora oggi la sede più alta della partecipazione delle forze sociali organizzate.

Anche dalla lettura dei diversi contributi risulta confermata che la disintermediazione dei corpi intermedi costituisce un duro attacco alla democrazia liberale.

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