Nuova serie della telenovela sulla riforma elettorale. E la riforma della PA?

Un articolo del costituzionalista Enzo Cheli sulla Rivista il Mulino del 9-12-2020 e un editoriale d Paolo Mieli sul Corriere della Sera del 28-12-2020, in qualche modo, rilanciano il dibattito sulla riforma del sistema elettorale. Dopo che il Parlamento ha approvato la riforma della drastica riduzione del numero dei parlamentari, in effetti, è necessario rivedere il sistema elettorale c.d. Rosatellum ed occorre anche ridisegnare i collegi elettorali. Si tratta di regole importanti: collegi ampi espandono il numero dei voti necessari per eleggere un rappresentante ma rendono più problematico il rapporto diretto tra agente e principale se all’ampiezza del collegio corrisponde una maggiore eterogeneità delle preferenze. Il sistema elettorale si traduce in un meccanismo che, in un modo o nell’altro, traduce i voti in rappresentanti.  Dico subito che non si tratta di meccanismi neutrali e semplici. Entrambi possono essere manipolati ad arte per favorire il partito o i partiti di maggioranza e rendere più difficile l’alternanza.

Enzo Cheli che ha studiato a lungo i sistemi elettorali sulla Rivista l Mulino 9-12-2020 afferma che per 45 anni (1948-19939) in Italia si è utilizzato stabilmente “un sistema elettorale di tipo proporzionale puro sia per la Camera che per il Senato che poggiava su un assetto di partiti stabili e bene organizzati”. È vero ma io aggiungo il vincolo esterno imposto dalla Guerra Fredda (1). In generale, è chiaro che se hai un partito egemone che anche con un sistema elettorale proporzionale raccoglie una maggioranza relativa elevata, il sistema funziona anche se non garantisce l’alternanza.

Il secondo periodo (27 anni) di Cheli è quello dell’ultimo trentennio; è quello che vede le riforme elettorali di stampo maggioritario: elezione diretta dei Sindaci, dei presidenti delle province e dei Presidente delle Regioni nonché di tre importanti leggi elettorali per la Camera e per il Senato. La prima del 1993 che porta il nome dell’attuale presidente della Repubblica Mattarella che prevedeva l’assegnazione dei seggi per 2/3 con il metodo proporzionale e per 1/3 con il sistema maggioritario.    La seconda è la legge Calderoli del 2005. La terza è la legge Renzi del 2015 mai sperimentata. La quarta e la legge Rosato del 2017 attualmente in vigore anche se censurata in parte dalla Corte Costituzionale. Secondo Enzo Cheli, il primo periodo sarebbe stato caratterizzato da stabilità, il secondo da forte instabilità. Secondo Paolo Mieli, storico e in parte politologo, le riforme degli anni 90 sarebbero state provvidenziali e per 15 avrebbero assicurato un’alternanza addirittura virtuosa. Sostiene inoltre che il mandato diretto delle urne al Presidente del Consiglio garantirebbe maggiore legittimazione all’esecutivo.

Dagli anni 90 del secolo scorso il leit-motive delle riforme elettorali propalato dalla destra ma anche dal Centro-sinistra seppure con minore enfasi è stato ed è riforme elettorali di stampo maggioritario, abbandono della Repubblica parlamentare e introduzione del Presidenzialismo o quanto meno del semipresidenzialismo alla francese con esplicito rafforzamento del ruolo dell’esecutivo.  È da chiedersi se le continue modifiche del sistema elettorale sono fatte per contribuire a migliorare il funzionamento della democrazia o per altri motivi.

Tra i costituzionalisti di professione e altri esperti si discute se le riforme elettorali costituiscano vere e proprie riforme costituzionali. Il distinguo in Italia viene basato sul tipo di legge che le due riforme richiedono: le riforme costituzionali richiedono le procedure speciali previste di cui all’art. 138 Cost.  mentre le riforme elettorali si mettono in atto con legge ordinaria.  Ma questo criterio formale, secondo me, non racconta tutta la storia perché se con legge ordinaria e con certe modifiche ai regolamenti parlamentari si compromette il gioco istituzionale e si consente al governo, in linea di prassi, di espropriare il Parlamento del potere legislativo si viola in fatto il principio fondamentale della separazione dei poteri dello Stato. Se una delle Camere – sulla carta paritaria – tra Natale e Capodanno è costretta ad approvare la legge di bilancio senza avere il tempo di esaminarla attentamente, in fatto, si è attuato il bicameralismo imperfetto è in maniera spuria il Presidenzialismo. Si può sostenere fondatamente ancora che la forma di Stato è una Repubblica parlamentare come previsto dalla Costituzione del 1948?  Al di là dei principi costituzionali non sono i comportamenti dei governanti che contano?

Una seconda osservazione riguarda l’appropriatezza di un sistema elettorale maggioritario ad una società pluralista al limite della frammentazione dove sono diffusi la faziosità e il particolarismo. Secondo me, detto sistema non funziona in un Paese a bassa coesione sociale specialmente in una fase storica di polarizzazione del dibattito politico, in un sistema politico in cui i partiti populisti si dividono persino sull’appartenenza all’Europa, sull’euro, sull’Alleanza atlantica, sulla preservazione della Repubblica parlamentare e quant’altro. Paolo Mieli parla di virtuosa alternanza realizzata dal sistema maggioritario. E’ vero l’alternanza c’è stata ma chiamarla virtuosa mi sembra del tutto esagerato se penso che le coalizioni che si sono alternate al governo non hanno assicurato continuità in politiche fondamentali come la lotta alle diverse organizzazioni criminali che imperversano nel paese, alla corruzione, alla politica di consolidamento dei conti pubblici, a quella della ricerca e dell’innovazione necessaria per il rilancio della produttività e competitività del sistema, ecc.. Il Governo di centro-destra del 2001 cancella l’imposta sulla prima casa togliendo un cespite fondamentale per l’autonomia tributaria dei Comuni e l’imposta di successione. Il successivo governo di centro-sinistra reintroduce quest’ultima ma con quote esenti eccessive che ne riducono il gettito a 6-700 milioni all’anno come se l’Italia non fosse il quarto paese più ricco d’Europa ed il nono nel mondo. Il governo di centro-sinistra riduce la progressività dell’Irpef fissando l’aliquota marginale al 43% mentre il centro-destra vuole la flat tax e condoni a go go con buona pace della lotta all’evasione fiscale. Lo schieramento di destra vuole lo spostamento del carico fiscale dalle persone alle cose che penalizzerebbe i redditi medio bassi e un sistema tributario che continui ad alimentare le rendite parassitarie come lo spiega bene Luca Ricolfi nel suo ultimo libro sulla società signorile di massa recensito anche in questo blog. Che cosa significa tutto questo? Che l’Italia è un paese a bassa coesione sociale dove non c’è un principio condiviso di giustizia sociale e, di conseguenza, non ci sono politiche importanti condivise come quelle menzionate sopra. In una situazione di forte aumento delle diseguaglianze sociali servirebbe una politica tributaria maggiormente redistributiva ma questa non è priorità del centro-destra né del centro sinistra. E allora ecco l’elettore comune rimane frastornato. Non sa per chi votare – e non a caso gli vengono proposte liste bloccate – o vota per movimenti politici improvvisati come il M5S.

              L’ascesa del M5S e della Lega al governo del Paese e la crisi degli altri partiti liquidi si può dire che abbia migliorato il funzionamento del sistema politico italiano? In Parlamento prevalgono i competenti o gli incompetenti? Si può dire che abbiamo visto un’alternanza virtuosa? Voglio sottolineare di nuovo questa questione dell’alternanza in un contesto di polarizzazione delle posizioni politiche che porta al ribaltamento o sostanziale modifica delle politiche del governo precedente in un contesto in cui i governi di centro-destra hanno fatto di tutto per delegittimare la magistratura e la pubblica amministrazione. La riforma della giustizia si è ridotta alla complicazione dei codici delle procedure civili e penali certo a maggiore garanzia degli imputati e alla proposta di separazione delle carriere dei pubblici ministeri e dei giudici giudicanti finora non ottenuta ma mai ad una valutazione attenta dell’adeguatezza del numero dei giudici e del personale tecnico che li assiste e/o della efficienza della sua organizzazione.

La riforma della pubblica amministrazione è un’altra telenovela senza fine. Da 70 anni si va avanti con provvedimenti puntuali che mai hanno portato ad un serio miglioramento della sua capacità di implementare le leggi confuse ed incerte che tutti i governi hanno fatto approvare nelle diverse legislature. Il discorso su dette leggi sarebbe lungo e complesso. Qui mi basta ricordare che dagli anni ‘80 il discorso sulle riforme amministrative a livello europeo prevedeva il rafforzamento delle capacità amministrative delle regioni tendenzialmente sul modello dei Lander. In Italia il Partito dei sindaci (per lo più irresponsabili) forti della nuova legge sulla loro elezione diretta negli anni ‘90 temeva il un nuovo centralismo di stampo regionale e riusciva a ottenere che tutte le funzioni amministrative con il nuovo art. 118 del Tit. V Cost.  passassero ai Comuni salvo il potere delle regioni di esercitare la sussidiarietà verticale.  Ma 7000/8103 comuni sono piccoli ed hanno scarsa o nulla capacità amministrativa. Resistono alle fusioni pure incentivate e, tuttora, non comunicano tra di loro nonostante ci siano state diverse leggi che ne prevedono la messa in rete. Da 20 anni il paese è il mezzo al guado non sa se andare verso un assetto maggiormente decentrato (federale) con perno sulle regioni – magari anche esse accorpate – oppure verso una ricentralizzazione delle funzioni assegnate alle regioni dall’art. 117 Cost. novellato nel 2001.  Allo stato attuale non è chiaro quali siano le strutture di amministrazione attiva ai vari livelli di governo sub-centrale. E la questione non si risolve con la istituzione di cabine di regia al livello della Presidenza del Consiglio dei ministri. Semmai dette cabine dovrebbero essere collocate a livello dei diversi ministeri e dei competenti assessori regionali per guidare e controllare da vicino le strutture di amministrazione attiva che hanno l’esperienza di gestione di progetti pubblici e privati e sanno cosa funziona e non funziona nella fase attuativa. Questo per dire che in una fase storica in cui andiamo incontro a grandi trasformazioni come la digitalizzazione e la conversione verde dell’economia, lo sviluppo sostenibile abbiamo bisogno di condivisione piena di detti obiettivi che difficilmente può venire da governi instabili e politicamente contrapposti. È chiaro che le politiche appena menzionate e le riforme legislative che ci chiede la Commissione europea in relazione al Recovery Plan non sono politiche attuabili nel breve termine ma richiedono piani a medio e lungo termine da affidare a strutture amministrative stabili e, allo stesso tempo, flessibili. Una volta definiti e scelti i progetti, una loro congrua attuazione può venire solo da strutture di amministrazione attiva altamente professionalizzate e stabili che attuino sul serio quel sacrosanto principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa – previsto nel d.lgs. n. 29/1993 di attuazione della legge n. 421/1992 voluta da Giuliano Amato e Sabino Cassese.  La nostra pubblica amministrazione è vecchia e di formazione prevalentemente giuridica. C’è l’occasione per ammodernarla e attrezzarla per le nuove esigenze con ingegneri, economisti e tecnici vari. Le biblioteche sono piene di studi ed analisi che indicano come farlo ma la nostra classe governante ai vari livelli sembra ignorarne persino l’esistenza.               

  1. vedi Giorgio Galli, Dal bipartitismo imperfetto alla possibile alternativa, universale Paperbacks, il Mulino, Bo, 1975. Il sistema politico italiano era bloccato e quando per necessità – per la fine del primo Centro sinistra, la crescita elettorale del PCI all’elezioni amministrative del 1975 e poi a quelle politiche del 1976, il Presidente della DC  Moro chiede  l’appoggio esterno al governo di solidarietà nazionale, l’operazione fu fortemente osteggiata dal governo USA e in particolare da Henry Kissinger allora segretario di Stato – da sempre contrari alla partecipazione diretta del PCI al governo di un Paese membro della NATO. Quando nel 1979 il PCI chiese apertamente sdetta partecipazione, la richiesta fu prontamente respinta dalla Democrazia Cristiana. La possibile alternativa prospettata da Giorgio Galli non si concretizzò.   
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