Viene prima il programma di governo o il Presidente del Consiglio dei ministri?

Anche i sapientoni che intervengono in tutti i talk show sostengono che prima del governo bisogna conoscere il nome del Presidente del Consiglio (d’ora in poi: Pdcdm). A prima vista, l’affermazione sembra ragionevole ma bisogna essere consapevoli che essa è coerente con il modello autoritario in Italia fortemente voluto da Berlusconi e dal Partito democratico di Veltroni e Renzi: un leader, un programma e una maggioranza parlamentare bloccata. In Italia tale schema può funzionare con un sistema elettorale maggioritario coatto o forzato che assicura la vittoria ad un partito o ad una coalizione. Non funziona con il proporzionale che i partiti governativi e quelli di centro-destra hanno voluto e studiato per impedire una eventuale vittoria del M5S. Ma quando dai risultati elettorali non viene fuori un partito nettamente vincitore né una coalizione con un programma preventivamente concordato, bisogna formare una coalizione e questa si forma più stabilmente attorno ad un programma di governo condiviso e negoziato.
Che cosa significa questo? Semplicemente che il Pdcdm non decide da solo ma promuove e coordina l’attività dei ministri per l’attuazione del programma. Non è il primo decisore né quello di ultima istanza perché gli obiettivi sono già fissati nel programma. Se questo è vero, non è detto che i capi di partito che hanno avuto i maggiori consensi debbano diventare Presidente del Consiglio. Questo potrebbe o dovrebbe essere un facilitatore o una personalità con la maggiore attitudine a coordinare l’attività dei ministri appartenenti o scelti dai diversi partiti che formano la coalizione e accettati anche dal Presidente della Repubblica. Se – come affermano politologi di fama – siamo nella fase storica della mancanza di fiducia non solo da parte dei cittadini nei confronti delle istituzioni ma anche tra i politici stessi, è essenziale che il programma sia condiviso e sottoscritto in un documento e/o contratto. Ma resta sempre il dilemma tra organo monocratico e quello collegiale – questione discussa già nell’Assemblea costituente che alla fine ha approvato l’art. 95 che disciplina la posizione sia del Presidente del Consiglio che quella dei ministri. Dice il comma 1 di detto articolo che “il Pdcdm dirige la politica generale del governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo promuovendo e coordinando l’attività dei ministri”. Se è accolto il paragone, mi sembra che qui dirigere significa svolgere una funzione analoga a quella del direttore d’orchestra il quale anche lui, di norma, segue lo stesso spartito, salvo sfumature diverse.
Il comma 2 dell’art. 95 esplicita che: “i ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri”. Comma non immune di qualche ambiguità ma che prevede gradi diversi di responsabilità, secondo me, privilegiando opportunamente quella del Consiglio.
40 anni dopo arriva la legge n.400/1988 che precisa e dettaglia le competenze della Presidenza, del Consiglio e dei singoli ministri ma che, in buona sostanza, conferma le linee guida dell’art. 95 Cost: in nessun caso dice: decide. Quello che specifica è che il Pdcdm: “indirizza ai ministri le direttive politiche e amministrative “ma queste in un governo di coalizione non possono essere diverse da quelle che discendono dal programma concordato. Ovviamente ci saranno margini di discrezionalità più o meno ristretti a seconda che l’accordo di governo sia articolato in modo più o meno preciso. PQM l’idea che il Pdcdm decide di sua iniziativa, motu proprio, è fuori dalle previsioni dell’art. 95 Cost e della legge n. 400/1988.
Vale la pena di ribadire che in una Repubblica parlamentare come la nostra, in un contesto realmente democratico e di governo di coalizione, il coordinamento si attua meglio attorno ad un programma concordato – come fanno da decenni i tedeschi. Se invece l’accordo fosse imposto surrettiziamente dal leader “unto dal Signore” saremmo sulla via di un sistema presidenziale e comunque autoritario. Non casualmente il sistema maggioritario che ha caratterizzato la c.d. II Repubblica da alcuni analisti è stato definito maggioritario coatto e imposto su una società pluralista con preferenze molto differenziate che inevitabilmente richiedono un costante e paziente lavoro di mediazione per poterle aggregare.