Perché il Paese non funziona.

Ci piace credere che abbiamo una sola pubblica amministrazione di cui tutti conoscono inefficienza e corruzione. In realtà la situazione è molto complessa e mi sforzerò di dare alcuni elementi importanti per capire meglio il problema. Negli anni ’70 del secolo scorso, dopo tanti rinvii, si è attuata la riforma regionale nel senso che si sono istituite le regioni a statuto ordinario (RSO) mentre quelle a statuto speciale esistevano già fin dal dopoguerra ed una di esse la Sicilia era stata costituita con decreto luogotenenziale del 15 maggio 1946 n. 455 prima del referendum del 3 giugno 1946 che approvò la forma di stato repubblicana e, più precisamente, uno Stato regionale. Quindi in teoria non una ma una ventina di PA per non parlare delle strutture amministrative delle Province e dei Comuni. Ma per le regioni non è neanche così perché se uno esamina la legge 16-05-1970 n. 281 provvedimenti finanziari per l’attuazione delle RSO si rende conto che lì si parla di tributi propri e di strumenti finanziari per finanziare l’attività regionale. In particolare l’art. 9 della legge citata fa riferimento al fondo di finanziamento dei programmi regionali di sviluppo da istituire presso il Ministero del bilancio e della programmazione economica. Quindi le RSO degli anni ‘70 non nascono per migliorare l’efficienza amministrativa ma per occuparsi soprattutto di programmazione economica. Ma quando nel 1977 sono completati i decreti delegati di attuazione della riforma regionale, l’attività di programmazione economica a livello nazionale è abbandonata e, in fatto, la politica economica e finanziaria, dopo la crisi del 1974-75, si concentra sui problemi della stabilizzazione dell’economia. Come ha scritto Giuliano Amato, le RSO – in particolare quelle del Mezzogiorno – diventano stazioni di mediazione politica e si occupano soprattutto di gestire alla meno peggio i fondi della sanità il cui programma è definito e finanziato a livello nazionale. Negli anni ’90 per merito della Lega Nord di Bossi il discorso del federalismo arriva all’ordine del giorno e si pone fine all’intervento straordinario per il Sud. Anche il centro-sinistra accoglie in linea generale l’idea della transizione ad un sistema maggiormente decentrato. Anche in considerazione delle pressioni del partito trasversale dei sindaci irresponsabili, eletti con una legge maggioritaria e fautori del c.d. federalismo municipalista, si abrogano tutti i controlli preventivi sugli enti locali (Comuni, Province e Regioni) ritenuti (a torto) causa principale dell’inefficienza amministrativa dei governi sub-centrali e delle continue crisi che le caratterizzavano. Si parla di anticipare il federalismo amministrativo ma in realtà con il senno del poi posso dire che la situazione sul terreno amministrativo non è migliorata. Si estende il sistema elettorale dei sindaci alle Province e alle Regioni. Si arriva all’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione. Come noto la riforma riscrive l’art. 117 redistribuendo le competenze legislative tra Stato e regioni in modo più o meno soddisfacente e introducendo anche le competenze concorrenti che sono congeniali ad un sistema di stampo federale. Ora se facciamo il confronto tra la versione dell’art. 118 originario del 1948 con quello novellato nel 2001 vediamo che arriva un falsa rivoluzione che – secondo me – può essere meglio definita una vera involuzione che consolida le regioni nel loro non ruolo amministrativo.
Recita l’art. 118 originario “Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali. Lo Stato può con legge delegare alla Regione l’esercizio di altre funzioni amministrative. La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici”. Nella versione novellata: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”. Le RSO prima delegavano ora possono avvalersi della sussidiarietà.
Ma se devi intervenire in via straordinaria e per eccezione è chiaro che non crei una struttura amministrativa ordinaria e permanente a livello regionale. Per altro verso l’assegnazione delle funzioni amministrative ai Comuni costituisce l’ennesima concessione al partito dei sindaci irresponsabili perché sappiamo che tra gli ottomila comuni ci sono solo cento città e mille comuni di una certa consistenza; gli altri 6-6.900 non hanno strutture amministrative particolarmente efficienti – naturalmente con le dovute eccezioni. Ma non basta. Se a questo aggiungiamo che la riforma del Tit. V è rimasta inattuata perché da un lato prima ci sono voluti 8 anni per arrivare alla legge Calderoli n. 42 del 2009 e poi nel 2011-12 per via della crisi economica e finanziaria inopinatamente si è bloccato il processo di attuazione del federalismo. Per altro verso le due riforme costituzionali di Berlusconi 2005 e di Renzi 2016 hanno cercato di modificare i rapporti tra Stato e Regioni in senso opposto ma, come noto, le suddette riforme sono state bocciate da due referendum popolari. La situazione è ora di quelle caotiche e/o di governi che da oltre un quarto di secolo stanno in mezzo al guado: non sanno se andare verso un assetto genuinamente decentrato come proiezione interna dell’Unione europea o tornare indietro allo Stato centralizzato che in 140 anni non ha mai dato grandi prove di efficienza ed efficacia nella gestione della cosa pubblica.
In vista della riforma costituzionale voluta da Renzi, con la legge Del Rio 7-04-2014 n. 56 sono state abrogate le Province e sono state istituite le Città metropolitane. Dopo il referendum del 4 dicembre 2016 rivivono le Province che nel frattempo avevano trasferito gran parte del personale ma pochi addetti ai lavori sanno dove stanno e cosa fanno le Città metropolitane. Queste ultime non hanno una legittimazione popolare diretta – prevista solo per eccezione – e sono presiedute dal Sindaco della città capoluogo della Provincia. Al momento posso escludere che le Città metropolitane abbiano avuto alcun ruolo positivo o negativo sulla efficienza dei servizi pubblici locali.
Tirando le somme di questo noioso discorso, possiamo dire che sulla produttività e competitività del Paese nel suo insieme pesa l’inefficienza dell’apparato pubblico a tutti i livelli perché, da un lato, in gran parte si sono smantellati gli uffici centrali dall’altro anche dopo la istituzione delle RSO non è sensibilmente migliorata l’efficienza dei livelli di governo sub-centrali. Non è stata data loro una vera autonomia finanziaria per cui i cittadini-elettori non sono aiutati a cogliere il nesso tra spese ed entrate locali e, quindi, responsabilizzare i politici locali. Per altro verso, sia la trasformazione delle società municipalizzate in società miste accogliendo il discutibile principio comunitario della partnership pubblico e privato che l’utilizzo disinvolto dell’esternalizzazione (outsourcing senza uno straccio di analisi costi e benefici) hanno prodotto fenomeni pervasivi di corruzione che hanno screditato i politici di molti enti sub-centrali. Non senza menzionare il crescente numero dei consigli di enti locali sciolti perché infiltrati da organizzazioni di stampo mafioso. Anche la mera inefficienza organizzativa produce corruzione ma non voglio sostenere che tutti gli enti sub-centrali siano inefficienti e corrotti ma, di certo, in Italia l’inefficienza del settore pubblico pesa molto sul sistema privato anche esso non esente da pecche specialmente nell’ampio settore dei servizi alle famiglie e alle imprese.
Il tragico disastro di Genova costituisce l’ennesima riprova che non è sufficiente e risolutivo affidare la gestione di infrastrutture né la fornitura di altri servizi pubblici a società private se poi si lascia l’operatore pubblico sguarnito di risorse umane e finanziarie per esercitare controlli efficienti ed efficaci. La ricerca dell’efficienza in generale non è gratis.
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